中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量及其在中央政府決策中的地位，應(yīng)考慮到政府決策體制、組織形式、中央與地方關(guān)系等諸多因素的影響

　　文/于安(清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長(zhǎng))

　　作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量的典范，美、法、英等發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府的部門數(shù)據(jù)經(jīng)常被引用，提出我國(guó)國(guó)務(wù)院工作部門設(shè)置可以參考它們。如果這樣的話，那改變的就不僅僅是部門數(shù)量，而且會(huì)影響憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院決策體制。無論是中國(guó)還是外國(guó)，中央政府部門的數(shù)量受到部門種類、部門職能和決策體制以及其他因素的制約。

　　先看我國(guó)本屆中央政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和數(shù)量現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)分為8種：國(guó)務(wù)院辦公廳1個(gè)，國(guó)務(wù)院組成部門28個(gè)(其中1個(gè)列入政府機(jī)構(gòu)序列但不占用政府機(jī)構(gòu)編制)，國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)，國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)，國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)11個(gè)，國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位14個(gè)，議事協(xié)調(diào)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)27個(gè)(其中只有6個(gè)單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，其他均在前述其他機(jī)構(gòu)中設(shè)立辦公室或者承擔(dān)具體工作)，另外有3個(gè)國(guó)務(wù)院辦公室和1個(gè)國(guó)家局不列入政府機(jī)構(gòu)序列也不占用政府機(jī)構(gòu)編制。機(jī)構(gòu)總數(shù)為104個(gè)，從絕對(duì)數(shù)量上看，我國(guó)的機(jī)構(gòu)總數(shù)比較典型的發(fā)達(dá)國(guó)家來看并不是很多，行政管理體制的問題顯然并不都可以歸于機(jī)構(gòu)設(shè)立上，以下分別從聯(lián)邦制和單一制的兩個(gè)國(guó)家結(jié)構(gòu)角度進(jìn)行分析。

　　美國(guó)聯(lián)邦政府行政部門的結(jié)構(gòu)分為五類，2007年它們的種類和數(shù)量分別是：總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)16個(gè)(例如著名的美國(guó)貿(mào)易代表辦公室和國(guó)家安全委員會(huì))，行政部15個(gè)(例如國(guó)防部和財(cái)政部)，獨(dú)立機(jī)構(gòu)和政府團(tuán)體64個(gè)(例如中央情報(bào)局和聯(lián)邦儲(chǔ)備局)，理事會(huì)、專門委員會(huì)和普通委員會(huì)74個(gè)(例如聯(lián)邦登記委員會(huì)和國(guó)際宗教自由委員會(huì))，準(zhǔn)官方機(jī)構(gòu)4個(gè)(例如美國(guó)和平研究院)，總共為174個(gè)。它們的機(jī)構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)顯然與我國(guó)不同，不應(yīng)簡(jiǎn)單類比。

　　法國(guó)是實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)和中央集權(quán)制的典型。法國(guó)中央行政機(jī)關(guān)包括總統(tǒng)及其總統(tǒng)府、總理及其總理府和直屬機(jī)構(gòu)(包括計(jì)劃總署、原子能局和國(guó)家行政學(xué)院)、中央政府的各個(gè)部、咨詢機(jī)構(gòu)和獨(dú)立機(jī)構(gòu)。咨詢機(jī)構(gòu)最富法國(guó)傳統(tǒng)特色并在法國(guó)政府決策中占據(jù)重要地位，例如著名的最高行政法院、最高司法委員會(huì)、最高國(guó)防委員會(huì)和最高公職委員會(huì)，分別由總統(tǒng)、總理、部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)或者主持。法國(guó)獨(dú)立機(jī)構(gòu)是最具有時(shí)代特點(diǎn)和活力的中央行政機(jī)構(gòu)，例如股票交易委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、法蘭西銀行、遠(yuǎn)程通訊規(guī)范管理局等。一個(gè)特別重要的發(fā)展是1982年《權(quán)力下放法》實(shí)施后發(fā)生的變化。地方權(quán)力的增強(qiáng)也相應(yīng)地改變了中央政府的職能及其機(jī)構(gòu)設(shè)置。

　　同樣實(shí)行單一制的英國(guó)，現(xiàn)在的政府部共有22個(gè)，其中包括內(nèi)閣辦公廳及隸屬于它的中央統(tǒng)計(jì)局、人事管理局和歷史檔案館。除此之外還有：樞密院及隸屬于它的委員會(huì)(例如著名的司法委員會(huì))、獨(dú)立機(jī)構(gòu)等其他政府機(jī)構(gòu)(例如中央新聞署和關(guān)稅與貨物稅局)、半政府機(jī)構(gòu)(由政府舉辦完成政府任務(wù)的半私營(yíng)性組織)。將各類機(jī)構(gòu)全部加起來，數(shù)量仍然可觀。

　　由此來看，中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量及其在中央政府決策中的地位，受到歷史和現(xiàn)實(shí)諸多因素的影響，這是我國(guó)實(shí)行大部門體制所應(yīng)當(dāng)關(guān)注的。

　　一是政府決策體制。美、法、英等國(guó)，無論是實(shí)行總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制還是責(zé)任內(nèi)閣制，多數(shù)部長(zhǎng)需要正式參加或者參與政府的決策，部門的數(shù)量客觀上不能太多。相比之下，我國(guó)國(guó)務(wù)院多出了一個(gè)由政府正副首腦組成的常務(wù)會(huì)議，部長(zhǎng)參加的全體會(huì)議極少舉行，這一體制的憲法設(shè)計(jì)本來就是以數(shù)量眾多的部門為假設(shè)前提的。如果將我國(guó)中央政府的組成部門數(shù)量減少到20個(gè)以內(nèi)，就涉及全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議的合并等。

　　二是政府組織形式。西方國(guó)家中央政府實(shí)行大部門集中體制，是與分散的多樣化行政性組織相互依存的。管制現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和提供公共服務(wù)都需要有新的行政性組織形式。美國(guó)自19世紀(jì)末引入獨(dú)立機(jī)構(gòu)制度后，英國(guó)和法國(guó)先后效仿并日益普遍化。20世紀(jì)后期行政改革以來，行政組織多樣化更呈趨勢(shì)性發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)在關(guān)于大部門體制討論對(duì)此涉及較少，似乎更注重和強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的科層制組織的地位和作用。

　　三是中央與地方關(guān)系。實(shí)行單一制的法國(guó)和英國(guó)，中央政府部的數(shù)量日益減少并逐步穩(wěn)定下來的原因之一，是進(jìn)行行政改革向地方下放權(quán)力或者擴(kuò)大地方自治的范圍。如果我國(guó)讓地方政府承擔(dān)更多的執(zhí)行性職責(zé)，中央政府集中于決策和監(jiān)督，實(shí)行大部門體制的條件就會(huì)現(xiàn)實(shí)得多。首先應(yīng)解決我國(guó)從中央到地方縣級(jí)政府實(shí)行上下一般粗的“桶形”體制。它忽略了各級(jí)政府對(duì)同一事務(wù)管理分量上的差別，部門權(quán)限沖突損失了行政效率也提高了協(xié)調(diào)成本。這一體制的形成既有部門管理的傳統(tǒng)慣例，更有行政組織法的規(guī)定，所以改變這一體系還是要從修訂立法入手。