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“兩會(huì)”應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政預(yù)算

2008年03月15日 05:24 來(lái)源:新京報(bào) 發(fā)表評(píng)論

  在預(yù)算審議過(guò)程中,代議人當(dāng)然也就知道選民究竟想要政府為他們做什么。只有通過(guò)選舉產(chǎn)生的議會(huì)確定預(yù)算方案,稅錢(qián)才能真正實(shí)現(xiàn)“取之于民、用之于民”。要保證我國(guó)的財(cái)政預(yù)算符合公共需要,“兩會(huì)”還得在預(yù)算審議上發(fā)揮更大的作用。

  最近,“公共預(yù)算”這個(gè)概念頗受社會(huì)關(guān)注。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)各級(jí)政府預(yù)算都是由行政決定的,人大和政協(xié)發(fā)揮作用不夠。在每年“兩會(huì)”上,人大代表和政協(xié)委員審議的財(cái)政預(yù)算都是粗線(xiàn)條的。對(duì)普通全部公民而言,政府預(yù)算方案也不應(yīng)該成為國(guó)家秘密。否則,在缺乏人大和社會(huì)監(jiān)督的情況下,財(cái)政預(yù)算的“公共性“就很難得到保證。前幾年,廣東省人大率全國(guó)風(fēng)氣之先,對(duì)省政府提出的細(xì)化預(yù)算方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,結(jié)果發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題。這說(shuō)明人大監(jiān)督對(duì)于”公共“預(yù)算來(lái)說(shuō)是何其重要。

  從國(guó)外來(lái)看,預(yù)算大概分兩個(gè)過(guò)程:先由行政制定預(yù)算草案,再由議會(huì)審議、修改和通過(guò)。第一個(gè)過(guò)程各國(guó)都有,看起來(lái)也和中國(guó)差不多。譬如美國(guó)的管理和預(yù)算辦公室與中國(guó)的財(cái)政部頗為類(lèi)似,先匯總各部門(mén)提出的預(yù)算,調(diào)整后交給總統(tǒng),再由總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提出預(yù)算草案。美國(guó)建國(guó)時(shí),制憲者都認(rèn)為應(yīng)該由國(guó)會(huì)來(lái)管預(yù)算,行政不應(yīng)該插手,但后來(lái)發(fā)現(xiàn)預(yù)算實(shí)在太復(fù)雜,尤其是行政部門(mén)在新政后高度專(zhuān)門(mén)化、復(fù)雜化,議會(huì)根本就管不過(guò)來(lái),因而預(yù)算都是由總統(tǒng)先制定一個(gè)草案,然后交給國(guó)會(huì)通過(guò)。

  第二個(gè)過(guò)程各國(guó)也都有,但是法治發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算審議過(guò)程要比中國(guó)長(zhǎng)得多。美國(guó)國(guó)會(huì)要花大半年時(shí)間討論預(yù)算報(bào)告,最后總統(tǒng)提出的預(yù)算草案往往被修改得面目全非。雖然某些項(xiàng)目如社會(huì)保險(xiǎn),每年都是固定的,不能修改,但是國(guó)會(huì)在預(yù)算過(guò)程中仍然發(fā)揮決定性作用。因此,雖然各國(guó)行政都在預(yù)算過(guò)程中發(fā)揮了很大的作用,但議會(huì)還得有一個(gè)實(shí)質(zhì)性的控制,否則政府開(kāi)支就可能與社會(huì)需要脫節(jié)。

  在很大程度上,現(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)財(cái)政國(guó)家,政府的主要任務(wù)就是花納稅人的錢(qián)為納稅人辦事。但是究竟辦哪些事,必須由納稅人選舉產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)來(lái)決定,因?yàn)楦鶕?jù)理性選擇理論,理性自私的人一般都會(huì)首先考慮自己的利益;這樣,如果完全由行政自我決定,那么納稅人的錢(qián)恐怕主要不是花在納稅人身上。更何況即便政府想為老百姓做事,但是如果后者不能參與預(yù)算過(guò)程,那么政府往往不知道老百姓究竟需要它去做哪些事情。代議機(jī)構(gòu)的選舉就是一個(gè)信息交換的過(guò)程:選民將反映自己利益的代議人選上臺(tái),代議人也通過(guò)和選民大量接觸而得知民情。在預(yù)算審議過(guò)程中,代議人當(dāng)然也就知道選民究竟想要政府為他們做什么。只有通過(guò)選舉產(chǎn)生的議會(huì)確定預(yù)算方案,稅錢(qián)才能真正實(shí)現(xiàn)“取之于民、用之于民”。

  相比之下,我國(guó)的“兩會(huì)”會(huì)期較短,中間還要審議一些重要的法律、產(chǎn)生政府人選、聽(tīng)取并通過(guò)政府工作報(bào)告,花在預(yù)算上的時(shí)間比較少。這樣,預(yù)算開(kāi)支就很容易和社會(huì)需要脫節(jié)。譬如在大多數(shù)國(guó)家,社會(huì)福利、醫(yī)療保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育都是政府開(kāi)支的大頭,但是在我國(guó),雖然現(xiàn)在花在這些方面的錢(qián)每年都在遞增,但是總體上說(shuō)離社會(huì)需要差距很大。要改變這種狀況,根本在于改革財(cái)政預(yù)算制度。

  我國(guó)的公共預(yù)算改革可以分為三個(gè)層次。首先是行政層次上的技術(shù)性改革,主要是改進(jìn)預(yù)算制定、執(zhí)行和審計(jì)等過(guò)程的技術(shù)與方法,提高公共預(yù)算的效率、降低制定成本。其次是行政公開(kāi)和透明度改革,要求行政部門(mén)在制定預(yù)算過(guò)程中充分考慮民意,公開(kāi)預(yù)算甚至公開(kāi)聽(tīng)政。目前已有一些地方開(kāi)始了這類(lèi)試驗(yàn),譬如浙江溫嶺的“民主懇談”,取得了相當(dāng)好的社會(huì)效果。最后是公共預(yù)算的制度化建設(shè),主要是指完善各級(jí)人大的預(yù)算審議職能,例如廣東省人大近年來(lái)率先嘗試的預(yù)算改革。

  相對(duì)來(lái)說(shuō),第一個(gè)層次的改革難度最小,但是在第二和第三層次缺位的情況下恐怕成效有限,因?yàn)樵谌狈ν獠勘O(jiān)督的情況下,改革的內(nèi)部動(dòng)力往往不足。第三個(gè)層次難度最大,但是我國(guó)公共預(yù)算改革最終必然離不開(kāi)人大制度的作用;否則,即便某些地方的公共預(yù)算可能因?yàn)殚_(kāi)明的領(lǐng)導(dǎo)而一時(shí)走在前面,但是領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任之后就未必能持續(xù)下去。盡管如此,在目前的條件下,各級(jí)人大還是有很多事情可做,譬如至少要求預(yù)算細(xì)節(jié)在人大代表和政協(xié)委員范圍內(nèi)公開(kāi)。

  真正的公共預(yù)算必然是由代表民意的代議機(jī)構(gòu)決定的。各國(guó)都是如此,中國(guó)自然也不能例外。要保證我國(guó)的財(cái)政預(yù)算符合公共需要,“兩會(huì)”還得在預(yù)算審議上發(fā)揮更大的作用。

  (張千帆 作者系北京大學(xué)憲法學(xué)教授)

編輯:邱觀史】
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