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中央政府執(zhí)行統(tǒng)一的土地、環(huán)保法律，不只是為了維護全國性法律的權威，而是為了更好地讓民眾維護自己的權利和利益。也就是說，當民眾的權利遭到侵犯，尤其是遭到地方政府侵犯，因而在地方的行政、司法機構無法得到救濟的時候，中央政府的執(zhí)法機構能夠向民眾提供及時而有效的救濟
國家環(huán)�？偩�7月31日宣布，該局全面啟動組建11個地方派出執(zhí)法監(jiān)督機構，包括5大環(huán)保督察中心和6大核與輻射安全監(jiān)督站。這些督察中心對環(huán)�？偩重撠�，其主要職責是:在所轄區(qū)域內監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標準執(zhí)行情況；承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦；承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調處理工作；參與重、特大突發(fā)環(huán)境事件應急響應與處理的督察工作；承辦或參與環(huán)境執(zhí)法稽查工作；負責跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調工作等。
在此之前，中央政府也建立了土地督察體系，在國土資源部設立國家土地總督察，在全國設立9大土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責。其職責主要是：監(jiān)督檢查督察轄區(qū)內的耕地保護責任目標的落實情況、土地執(zhí)法情況、土地利用和管理中的合法性和真實性、土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況、貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況等等。
從時機上看，這兩個機構乃是為宏觀調控之需而設立的。2004年以來，中央政府即開始進行宏觀調控，主要是抑制投資過熱。但是兩年半過去，效果不彰，投資依然過熱，第二季度增長率更是創(chuàng)下10多年來最高水平。如此高水平的增長蘊涵著較大風險，7月底，抑制投資過熱開始進入操作期。
但出于種種考慮，采用貨幣政策，調升利率并未成為首選方案，兩種替代性辦法出臺：第一，借政府作為工商業(yè)用地壟斷性供應者之利，通過控制土地供應的辦法抑制投資；第二，強化環(huán)保標準執(zhí)行提高投資門檻，使部分投資無法落實。但是，地方政府官員為了追求政績最大化，通常不愿認真執(zhí)行這些政令。事實上，投資過熱在一定程度上就是地方政府大幅度放寬土地、環(huán)保執(zhí)法尺度的結果。建立直接由中央政府相關部門管理的土地、環(huán)保督察體系，則可以強化對地方政府在土地、環(huán)保方面的監(jiān)督、約束。
當然，建立土地、環(huán)保督察體系，中央政府還有更長遠的考慮，似可視為繼工商、稅務等部門垂直管理之后，調整中央政府與地方政府關系的另一輪嘗試。
對土地、生態(tài)環(huán)境這兩項最重要的資源，中央政府和地方政府有不同的考慮。自分稅制改革以來，地方政府成為獨立的利益主體，主政官員的政績評價也以本地經濟增長業(yè)績?yōu)橹行模瑥亩纬闪说胤秸g為了增長的競爭。而地方政府主政官員的流動性，使得部分地方官員的行為具有明顯短期化傾向，為了實現(xiàn)短期的政績最大化，不惜犧牲本地民眾在土地、環(huán)境方面的權利與利益。因而，在不少地方，經濟增長反而帶來了農民失地、環(huán)境污染等社會問題。
中央政府要追求更為長遠的利益，就必須約束地方政府的這種惡性競爭。建立直屬中央政府的土地、環(huán)保督察體系，正是為了實現(xiàn)這一目標，使中央政府更好地在土地、環(huán)境這類涉及到長遠公共利益的問題上盡到自己的責任。這種督察體系類似于古代的“監(jiān)察御史”，自可發(fā)揮一定作用。
但這種作用能否如人們所設想的那樣大，能否有效解決現(xiàn)有嚴重的土地、環(huán)保違法違規(guī)問題，還有待時間的檢驗。長期以來，在設計中央與地方關系的時候，通�？紤]政府之間關系的時候相對多一些，過分地依靠自上而下的行政監(jiān)督，而相對忽略了作為一個重要的執(zhí)法要素的民眾的力量。
中央政府要盡到保護土地資源和環(huán)境的責任，就需要執(zhí)行全國統(tǒng)一的土地、環(huán)保法律。但執(zhí)行法律不僅僅是政府的事情，歸根到底，執(zhí)行法律乃是為了公共利益，這一公共利益不是抽象的，而必然表現(xiàn)為具體民眾的具體權利和利益。因而，中央政府執(zhí)行統(tǒng)一的土地、環(huán)保法律，不只是為了維護全國性法律的權威，而是為了更好地讓民眾維護自己的權利和利益。也就是說，當民眾的權利遭到侵犯，尤其是遭到地方政府侵犯，因而在地方的行政、司法機構無法得到救濟的時候，中央政府的執(zhí)法機構能夠向民眾提供及時而有效的救濟。
不管是地方政府的土地違法，還是環(huán)境違法，其受害者都首先是本地的具體民眾。若中央政府執(zhí)法機構能向這些民眾提供救濟，則既更好履行了其保障民眾權利的憲法責任，也有效地約束了地方政府。因此，設計政府的法律監(jiān)督與執(zhí)行體系，實有必要面向民眾的救濟需求，向著滿足民眾主張及維護權利的需求的方向努力。
正在組建的土地、環(huán)保督察體系似乎缺乏這樣的創(chuàng)新性考量，更多的文章還是落筆在上級對下級的行政監(jiān)督上。事實上，在現(xiàn)實的運作中，土地、環(huán)保督察體系或可有更多作為。也即，這些督察機構可受理各地民眾在土地、環(huán)保問題上對地方政府的投訴，以類似司法程序的方式，作出具有約束力的裁定。
(來源：《中國新聞周刊》)
