中新網(wǎng)9月13日電 本周的《學習時報》刊發(fā)王建署名文章《地方政府辨》,對地方政府違抗中央政策的現(xiàn)象就行了剖析。文章指出,中央與地方的矛盾沖突,其實質(zhì)不是中央與地方的經(jīng)濟利益沖突,不是中央在與地方爭利,而是中央政府要從全社會利益考慮,保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定與經(jīng)濟的長期可持續(xù)增長,地方政府則是為了獲取自己的獨立利益要擺脫中央政府對自身經(jīng)濟增長的束縛。
文章說,地方政府追求經(jīng)濟增長速度的壓力首先來自于地方的利益。在中國目前的經(jīng)濟體制下,財政是采取“分灶吃飯”的制度,自己的人得自己養(yǎng),地方政府所屬的干部生活條件好壞,工資水平的高低,直接取決于地方政府的財政狀況。而由于地方政府的財政收入直接與經(jīng)濟速度掛鉤,只有創(chuàng)造出高速度,才能改善地方政府的財政收入狀況,也才能提高當?shù)馗刹康氖杖胨,所以,追求高速度并不是書記和省、市長一個人的愿望,而是符合當?shù)厮懈刹康脑竿,會得到當(shù)卣新毮軝C構和干部的支持。反過來看,一個無能的地方長官,做不出政績,就往往得不到地方干部的支持與擁護,地方換屆時就沒有人投他的票。
文章說,由于財政體制的分灶吃飯,誰的速度快誰鍋里的飯食就多就好,由此就形成了直觀的比較,所謂“政績”是比較出來的,速度低的地方政府往往承受著更大的壓力,這種壓力不僅來自上級,更來自當?shù)馗刹咳罕,會認為領導無能。文章舉例說,今年前7個月從工業(yè)增長率看,最慢的是寧夏,但也高達14.7%,這絕對不是一個低速度,要知道同期發(fā)達國家的工業(yè)速度只有2~5%,東亞地區(qū)發(fā)展中國家只有6~7%,但是與全國17.6%的平均水平相比就低了很多,就形成了壓力,迫使速度低的地方政府的領導還得擴大投資和招商引資規(guī)模。
文章說,中國已經(jīng)經(jīng)歷了28年的市場化改革,經(jīng)濟體制與運行機制已經(jīng)基本轉上了市場化軌道,地方政府為了追求高速度和財政收入,也得遵從市場機制,否則項目搞成了也形不成產(chǎn)值與財政收入。在本輪投資周期中,電力、鋼鐵等能源與原材料產(chǎn)業(yè)一度成為經(jīng)濟增長瓶頸,也是價格與利潤上升最快的部門,這些產(chǎn)業(yè)就成為大量吸納投資的領域,地方政府的大量違規(guī)也主要集中在這些領域,內(nèi)蒙的例子就是個典型。從整體看,2003年新上的電力和鋼鐵項目中,經(jīng)過國家發(fā)改委審批的,電力只占50%左右,鋼鐵只占20%不到,可見地方政府與中央的矛盾沖突是普遍現(xiàn)象。
文章指出,不聽中央的話才能獲得經(jīng)濟增長的利益,這似乎已經(jīng)成了地方政府中的一個普遍現(xiàn)象。
文章舉例說,從“九五”到“十五”前半期,中國經(jīng)濟增長率處在下行通道,開始出現(xiàn)了電力供給過剩,中央政府有意識地安排電力建設的速度放慢,并開始對高耗能與高污染的小電廠進行淘汰,但是山東省卻頂風而上,不僅沒有關停小電廠,反而建設了大批裝機在5~13.5萬千瓦的小電廠,2000~2003年共建設了515萬千瓦,小電廠的發(fā)電能力已經(jīng)占到山東全部供電能力的1/4!熬盼濉逼陂g山東還鬧缺電,但是當2003年中國新的經(jīng)濟增長高峰來臨時,山東卻成了全國罕見的不缺電的省份,甚至還有能力向河北供電!笆濉逼陂g,山東的經(jīng)濟總量直逼中國第一大省廣東,今年上半年,山東的企業(yè)利潤規(guī)模已接近中國的兩個大省廣東和江蘇之和。
文章說,這種無視中央政府產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整政策的做法并沒有得到制裁,反而以目前驕人的經(jīng)濟增長成績贏得了普遍贊揚,自然就成了其他地方政府學習的榜樣,很多省市近年來派員到山東“取經(jīng)”,學的就是山東如何避開中央調(diào)控政策的手段。在中國能源供求矛盾日益激化和環(huán)境矛盾日益尖銳的背景下,這種急功近利,只圖眼前,忽略長遠的做法,是不應該受到鼓勵的,現(xiàn)在卻成了各地方政府學習的對象,而山東不過是一個例子,這種情況在中國的各級地方政府中是普遍存在的,在經(jīng)濟增長快的省份中尤其明顯,而且有越演越烈的趨勢。既然違抗中央政府政策的人都得了好處,抗命行為就成了普遍行為,反正是“法不責眾”。
文章指出,中央與地方的矛盾沖突,其實質(zhì)不是中央與地方的經(jīng)濟利益沖突,不是中央在與地方爭利,而是中央政府要從全社會利益考慮,保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定與經(jīng)濟的長期可持續(xù)增長,地方政府則是為了獲取自己的獨立利益要擺脫中央政府對自身經(jīng)濟增長的束縛。從這點看,地方政府更象是一個企業(yè),而不是一個政府。政府的作用本來是為了彌補市場機制失效,要考慮的主要是市場的“外部”性問題,但是由于“分灶吃飯”的財政體制,使地方政府有了獨立的經(jīng)濟利益,地方政府的職能就不僅僅是中央政府職能的延伸,而是變成了獨立的市場利益主體,只會考慮地方經(jīng)濟增長的“內(nèi)部性”問題,而把保持宏觀平衡、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護等這些“外部性”問題甩給中央政府。但是中央政府的政策方針必須依靠各級地方政府來實施,如果地方政府由于獨立的經(jīng)濟利益也變成了“企業(yè)”,就必然會與中央政府的經(jīng)濟政策發(fā)生矛盾沖突,在實施過程中或是陽奉陰違,或是公然抗命,這些中央政府出臺的政策就會被阻斷、被架空,這就象一個人只有頭腦,而沒有手,政令出不了北京,有效率的宏觀調(diào)控就成了理想。
文章分析認為,說到底中央與地方的矛盾沖突還是政府體制改革不徹底,目前的政府體制還不能適應市場經(jīng)濟的需要。即便中央有用人權,可以拿掉某些敢于抗命的地方長官,但是只要制度不變,換了誰上來也還是會“照方抓藥”,中央與地方圍繞經(jīng)濟管理方面的矛盾沖突就會永遠持續(xù)下去,從這個意義上講,處理個別行政長官只能是“揚湯止沸”,而不能“釜底抽薪”,可有一時之效,而不能徹底結束目前這種中央宏觀調(diào)控低效、失效的狀況。