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內(nèi)容提要：政治體制改革可分為兩種：一是建設民主政治體制為目標和重點的純粹的政治體制改革，另一種是從促進經(jīng)濟發(fā)展的角度進行的政治體制改革。就中國從農(nóng)村社會、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向城市社會和現(xiàn)代工商業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟體制向較為現(xiàn)代的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型看，由于期間各種復雜的問題較多，為使經(jīng)濟發(fā)展有一個穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境，要選擇政治上較為集中的體制與經(jīng)濟上自由的市場體制相搭配的模式。政治體制改革的著力點應當放在促進經(jīng)濟發(fā)展上：將目前還帶有計劃、行政、生產(chǎn)建設型色彩的政府，轉(zhuǎn)變成公共服務和公共管理型的政府，大幅度地減少阻礙經(jīng)濟發(fā)展、降低辦事效率和產(chǎn)生尋租腐敗的行政審批、許可、收費和壟斷；改革縣和縣以下政治體制，取消鄉(xiāng)一級政權(quán)體制，壓縮縣一級政權(quán)體制的機構(gòu)和人員，從而減輕農(nóng)民和企業(yè)的負擔；理順中央和地方各級財政的財政稅收和事權(quán)關(guān)系，不僅要劃分各級地方的收入，還要明確各級地方應當負的責任，既避免中央財力分散沒有權(quán)威的情況發(fā)生，也要避免收錢不干事和干事沒有錢，使基層加重農(nóng)民和企業(yè)負擔，百姓和企業(yè)怨聲載道的局面出現(xiàn)；改革黨對國有和國有控股企業(yè)的領(lǐng)導方式，黨的領(lǐng)導以現(xiàn)代企業(yè)組織的形式出現(xiàn)，使黨對企業(yè)的領(lǐng)導成本最小、效率提高和磨擦減少；改革土地制度，使村組織和鄉(xiāng)縣政權(quán)膨脹失去土地制度基礎，并且以土地使用權(quán)為核心的財產(chǎn)制度在憲法和國家的財產(chǎn)制度中得到確定，還要使土地制度適應城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場經(jīng)濟體制和社會保障的建立。從建設促進經(jīng)濟發(fā)展的政治體制看，重點需要建立的體制有：起草、制定和頒布《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，從而以法律制度的形式抑制吃皇糧機構(gòu)和人員的膨脹；確定市縣兩級主要領(lǐng)導政績考核指標、方式和程序，形成以民為本、注重實效的政府；規(guī)范法律和法規(guī)形成的民主化程序，防止政府有關(guān)部門將部門、處室和個人權(quán)力和利益通過法律和法規(guī)合法化，形成尋租腐敗、阻礙經(jīng)濟發(fā)展和低效率的條件和體制。因此，要實行一黨執(zhí)政、多黨參政和議政、新聞適當管制和改革、間接民主為主等框架性的較為集中的政治體制；強化有利于經(jīng)濟發(fā)展的民主，應當從下到上擴大民主；而清理法律法規(guī)、法律和法律法規(guī)形成民主化，則要從上到下進行。通過以上改革，使國家和民族穩(wěn)定和安全地渡過兩個轉(zhuǎn)型之多事階段，并使政治體制促進經(jīng)濟健康發(fā)展，從而國力日益增強，人民更加富裕。
關(guān)鍵詞：政治體制 體制模式搭配 尋租設置
十六大提出全面建設小康社會包含政治文明內(nèi)容后，政治體制的改革又成為學術(shù)界和政策研究界議論的熱點話題。有的同志認為，經(jīng)濟體制改革改到今天，許多問題卡在政治體制上，政治體制改革已經(jīng)成為繞不過去并很迫切的一個環(huán)節(jié)；有的同志以許多群眾反映腐敗等問題為由，論證政治體制改革的緊迫性；還有的學者從經(jīng)濟全球化、加入世界貿(mào)易組織、學習借鑒西方社會政治文明為由，也提出要加快政治體制的改革。
當然，政治體制非改不可，關(guān)鍵的問題是改哪些，怎樣改，改到什么程度？比較激進的觀點是學習西方的政治文明，要實行普選制和多黨制，立法、行政和司法三權(quán)分離，新聞自由等；另外，還有一些中改和小改的不同的方案。我們這里不想從意識形態(tài)角度，或者從價值好惡來分析政治體制改革的原由和框架，只是從經(jīng)濟發(fā)展角度冷靜地考慮政治體制改革的原則、成本、效率、風險、可操作性等等，思考政治體制和經(jīng)濟體制在一個特定的發(fā)展階段中互相搭配的模式選擇，以此看待哪些政治體制需要改革，哪些政治體制需要建立，并在此基礎上提出一個能促進經(jīng)濟發(fā)展并保證二元結(jié)構(gòu)社會安全和穩(wěn)定轉(zhuǎn)型的政治體制改革內(nèi)容和框架。
政治體制改革的目的、原則及其與經(jīng)濟體制的搭配
學術(shù)界提出政治體制如何如何改革時，可舉出其許多意義、必要和理由。但綜合起來看，許多改革主張的目的和思路并不是很清晰，甚至可能是混亂的。特別是政治體制改革一般涉及到意識形態(tài)和價值判斷的不同，人們往往很可能從所處的階層、價值好惡、文化背景、專業(yè)知識等等出發(fā)來設計政治體制改革的內(nèi)容和路徑。如果將這種基礎上的改革方案付諸于實施，因其簡單或者理想化而可能得不償失，甚至是很危險的。因此，政治體制改革需要從經(jīng)濟學角度冷靜地予以思考。
一、政治體制改革的目的和原則
首先，政治體制改革是為了避免國家和民族長遠的經(jīng)濟和政治陷于危機。政治體制改革從短期內(nèi)看，可能要付出一定的成本和代價，但是這種代價和成本小于長遠避免危機帶來的收益，這種政治體制改革比較合算；如果某種政治體制改革短期的代價和成本可能使社會經(jīng)濟過程大規(guī)模動蕩，其代價和成本可能大于遠期的收益，甚至使發(fā)展停止或者中斷，這種改革是不合算和不可取的。比如，目前縣鄉(xiāng)村稅費供養(yǎng)的政治體制和吃皇糧人員規(guī)模過大問題，如果不從政治體制改革的角度加以抑制和化解，任其下去，它們加大農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民和企業(yè)的負擔，甚至借債運轉(zhuǎn)，一使創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)越來越少、吃皇糧的人越來越多，二使縣鄉(xiāng)村財政破產(chǎn)、經(jīng)濟崩潰，三使農(nóng)民、個體勞動者和企業(yè)與龐大的吃皇糧階層形成對立，導致社會利益集團之間的沖突。結(jié)果積重難返，可能使國家和民族陷入經(jīng)濟和政治危機。因此，縣鄉(xiāng)村的政治體制已經(jīng)到了非改不可的地步；但是改革既要堅定不移，也要有一定可操作的辦法，在堅決改革的同時防止動蕩和代價過大。
其次，政治體制改革的目的是促進經(jīng)濟發(fā)展，要順應城市化進程，實現(xiàn)農(nóng)村社會和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向城市社會和工商業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟發(fā)展從空間上講，是人口、生產(chǎn)要素、企業(yè)、市場、基礎設施等等在地理上集中的過程；城市化水平實際上反映了一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的程度，世界上城市人口比例很少而實現(xiàn)了現(xiàn)代化的地區(qū)和國家很少見。就此來看，從政權(quán)體制上講，你是想強化農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政權(quán)建設呢，還是想考慮人口城市化轉(zhuǎn)型過程中動態(tài)地鄉(xiāng)村政權(quán)體制的簡化和城鎮(zhèn)城市政權(quán)體制的完善上？還有從土地制度看，它既是一個經(jīng)濟問題，也是一個涉及憲法、法律、鄉(xiāng)村政權(quán)、國家控制方式、土地所有制結(jié)構(gòu)的政治問題。這也有一個你是想設計一個順應城市化進程的土地制度，還是實行阻礙城市化進程、強化和膨脹農(nóng)村縣鄉(xiāng)村政權(quán)體制的土地制度？
再次，從市場經(jīng)濟的需要來看，對于創(chuàng)業(yè)、投資、企業(yè)經(jīng)營來說，政治體制改革主要是要提高政治體制的效率，特別是提高與政治體制有關(guān)的經(jīng)濟效率。有的政治體制改革，可以提高與經(jīng)濟運行和發(fā)展有關(guān)的政府機構(gòu)和運作的效率；而有的政治體制改革可能降低機構(gòu)和運作的效率。比如，一些重大的事項需要設置聽證這樣一種民主制度，這是一種防止政府權(quán)力過大、壟斷、尋租的一種體制。但是，是不是事事都需要聽證，有的事項是不是可以用法律和法規(guī)約定的其他委托代理方式去協(xié)調(diào)，可能效率會高一些。而一些顯然是低效率的政治體制，比如過多的審批、審批沒有時限約定、審批之間的重復和沖突等等，需要堅決改革。
第四，一種政治體制本身需要成本，改革的目的是建立一個機構(gòu)和運作成本最小化的政治體制；改革也需要支付成本，改革的過程則需要選擇既支付成本最小，又要達到改革目的的轉(zhuǎn)型安排。集中要支付成本，民主也要支付成本。而因為事事要協(xié)商、每個人都要事事投票，或者意見總是統(tǒng)一不起來等等，極端的民主化體制，成本也是高昂的。也因假定計劃機關(guān)和各級領(lǐng)導可以料事如神、預測未來，也需要集中信息、制定、執(zhí)行和下達指令，需要建立一個龐大的統(tǒng)計、計劃、決策、執(zhí)行和包攬所有事務的政治組織體系，加上決策可能常常失誤，極端的集中體制，其成本也是高昂的。從經(jīng)濟學上講，哪種體制在時間和范圍的總體上成本最小，這是我們需要考慮的。再比如從改革過程和方式來看，在精簡縣鄉(xiāng)村吃皇糧的冗員時，是政府包起來，一直養(yǎng)到退休，還是創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)的條件，利用市場經(jīng)濟的辦法，進行分流？改革的成本大不一樣。因而，哪種改革方式是成本最小的，也是我們需要考慮的。
第五，政治體制改革要估計面臨的不確定性和風險程度。任何體制，特別是政治體制的改革，都面臨著或多或少的不確定性和程度不同的風險。不改革，沒有改革帶來的風險，但是有不改革可能積累的風險和危機。有的改革所費小，但是可控制、風險小、收益較大；有的改革成本大，費力不小，但是前瞻的可控制性不明朗，風險高，收益并不高；有的改革可能成本大，費力大，但是效果明顯，收益也高。因此，每項改革，對其成本、收益、可能的各種不確定性、風險都應當進行較為深入的評估，以便進行方案比較、統(tǒng)籌安排，保證改革過程堅決推進、降低成本、收益最大和避免風險。
第六，要考慮各種政治體制改革方案和安排的可操作性和階段性。改革往往有這樣的情況：一是方案過于理想化，沒有可操作性。有的改革方案很完美，看了以后很振奮人心，但是無法實施。主要問題在于理論可能與實際情況相差太大，或者歐美的模式不適于中國國情。二是改革方案從部門出發(fā)，專門化，沒有考慮此項改革的外部關(guān)系，或者沒有考慮與之相聯(lián)系部門的聯(lián)動，從而使專項改革孤軍作戰(zhàn)，其他改革和措施不能配合和配套。三是改革有急躁情緒，想一步到位。但是，許多改革都是一個階段、一個階段地進行改革，每一步達到一個目標，分步驟實施和完成。政治體制改革，至少要考慮這樣一些因素：中國的國情和發(fā)展階段；與經(jīng)濟體制改革的協(xié)調(diào)；一項政治體制改革與其他政治體制改革的配套；必要的妥協(xié)，階段性和有些改革的長期性。
二、政治體制和經(jīng)濟體制搭配模式的選擇
從政治體制的決策和組織形成看，有偏重于民主的制度和偏重于集中的制度。直接民主制度，即所有的人都參加投票。其中又分為兩種，一種是全部通過制度，另一種是2/3或者半數(shù)通過制。有間接的民主制度，即人民代表制度，人民代表參政時，又分為全部通過制(也即一票否決制)，2/3或者半數(shù)通過制。實際的決策和組織形成過程，許多處于絕對民主和絕對集中之間。從成本和效率看，全部通過的直接民主或者間接民主，幾乎不存在。多數(shù)通過的間接民主制度大大降低了決策和組織形成的成本和提高了議事的效率。但是，代表的形成方式和組成，以及與決策者和領(lǐng)導者之間的關(guān)系，很可能偏離低位群眾的意愿。而集中制，則使決策成本較低、效率較高，但是如果決策發(fā)生重大失誤，則損失很大。
從經(jīng)濟決策的體制看，一是高度集中分配資源的計劃經(jīng)濟，二是由市場調(diào)節(jié)分配資源的市場經(jīng)濟。集中的計劃經(jīng)濟模式，從20世紀的實踐來看，基本上已經(jīng)宣告破產(chǎn)。原來許多實行計劃經(jīng)濟的社會主義國家，或多或少，都在體制上進行了轉(zhuǎn)型。無論是何種體制的國家，就目前來看，除了極個別的，各國實行的都是政府程度不同控制的市場經(jīng)濟體制。
政治體制改革的取向，有一個與經(jīng)濟體制改革模式的搭配問題。從決策、控制方式和資源分配方式講，政治體制與經(jīng)濟體制有四種搭配模式：一是集中的政治體制與集中的經(jīng)濟體制搭配，民主化程度很低，政治上高度集中，由國家集中配置和分配經(jīng)濟資源，排斥市場的分散決策和選擇。典型的有朝鮮、前蘇聯(lián)、改革開放前的中國、東歐諸國等，可稱之為前蘇聯(lián)模式。二是較為分散的政治體制和較為分散的經(jīng)濟體制搭配，多黨競政、新聞自由、政治決策較為分散，資源基本由市場進行分配，生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)，由市場調(diào)節(jié)，投資、消費和要素供給由投資者和家庭分散決策。目前，歐洲一些國家和美國經(jīng)濟體制和政治體制的搭配可能最接近于這種模式，可稱之為歐美模式。三是較為分散和自由的經(jīng)濟體制和適當集中的政治體制相搭配，經(jīng)濟上實行市場經(jīng)濟體制，資源由市場進行分配，政治上強調(diào)適當?shù)募小喼奕毡�、韓國、臺灣、新加坡、香港等國家和地區(qū)在它們經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，都曾經(jīng)實行過這樣的搭配體制。(注釋：甚至有的學者認為，東亞經(jīng)濟在它經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型期中，是強權(quán)政治下的自由市場經(jīng)濟。)目前中國、越南等國家，實行的基本上也是這種體制，可稱之為前東亞模式。四是政治上高度分散化，經(jīng)濟上高度集中。這樣的體制在實際生活中是不存在的。因為政治決定于經(jīng)濟基礎，經(jīng)濟上高度集中的體制不可能產(chǎn)生分散的政治體制。(表1-1)
在政治體制改革的討論中，越來越多的人認為要學習西方政治文明中有借鑒意義的部分。這里需要弄清楚的是，你是想學習歐美政治體制中對經(jīng)濟發(fā)展有用的部分，來改革我們政治體制部分，經(jīng)濟體制和政治體制總的搭配模式不變，還是學習歐美政治體制與經(jīng)濟體制的搭配模式，徹底將我們適當集中的政治體制模式改革為較為分散的政治體制呢？這實際是兩個非常不同的思路和模式選擇。就中國來看，拋開意識形態(tài)不講，我們在一個三十年左右，甚至更長一點時間中，可能還是要實行適度集中的政治體制與較為分散的經(jīng)濟體制搭配的模式。
首先，解決二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期諸多復雜經(jīng)濟社會問題的一個保證是實行較為集中的政治體制。中國未來二、三十年中處于二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，也即人均GDP從1000美元到4000美元過渡階段，既是快速發(fā)展階段，也是問題出現(xiàn)最多的時期；既需要用分散決策的市場經(jīng)濟體制來加速經(jīng)濟的發(fā)展，也需要較為集中的政治體制來控制和解決一些轉(zhuǎn)型期市場不能解決的難題。比如居民收入差距、城鄉(xiāng)收入差距，一些重大改革的推進，農(nóng)業(yè)剩余勞動力的有序轉(zhuǎn)移，社會保障體系的建立和完善，金融風險的化解、控制和防范，科技、教育和衛(wèi)生等公益事業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)貧困的解決，社會治安的維護，生態(tài)環(huán)境的保護和治理等等。沒有一個強有力的政治體制，政治上不適當集中，不可能解決這些社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的諸多問題。我們處于一個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)展機遇期，也處于一個雙重轉(zhuǎn)型的危險期，需要有一個強有力的政治上集中的體制，保證我們平安、平穩(wěn)渡過這樣一個特殊時期。
其次，較為集中的政治體制是保證國家平衡發(fā)展和加強民族親合力的制度條件。中國是一個多民族的大國，地區(qū)發(fā)展差距如果不加以控制和縮小，在今后二三十年內(nèi)可能還會拉大；只有一個較為集中的政治體制，才能保證在市場經(jīng)濟環(huán)境下，由政府實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，進行財政轉(zhuǎn)移支付，實行一些特殊的政策，使一部分資本、技術(shù)、人才等要素盡可能逆市場收益取向而流動，促進西部的經(jīng)濟和社會快速發(fā)展。如果實行分散的政治體制，再加分散的市場經(jīng)濟體制，大部分要素按收益率指向往東部流動，東西部發(fā)展差距越來越大，會造成地區(qū)之間、民族之間心理上的不平衡，影響民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定。
再次，較為集中控制而又穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的一個基本條件。未來的二、三十年，經(jīng)濟發(fā)展處于關(guān)鍵的時期，需要有一個寬松但又穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境，政治體制上需要有連續(xù)性，才能使從事投資、貿(mào)易、科技開發(fā)等活動的企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者有安全感，使其避免風險、規(guī)避損失。二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時期，片面地強調(diào)民主政治，不講政治上的適度集中，沒有一個強有力的政治體制，一些小的事件就會引起大的社會動蕩，影響正常的經(jīng)濟運行和經(jīng)濟發(fā)展。
第四，一個國家和地區(qū)從不發(fā)達狀態(tài)向發(fā)達狀轉(zhuǎn)型過程中，實踐證明較好的政治體制與經(jīng)濟體制的搭配模式是前東亞模式。從世界各國的經(jīng)驗教訓看，亞洲一些國家和地區(qū)，如日本、韓國、臺灣、新加坡、香港等，實際上實行了較為集中的政治體制與自由市場經(jīng)濟體制搭配的模式，發(fā)展得到了成功，被經(jīng)濟史稱之為東亞奇跡。在韓國，20世紀50年代中期到70年代末，青年學生要求民主，常常游行、示威，一些學生運動要求學習北朝鮮的體制，實行社會主義制度。試想，如果沒有當時集中的政治體制來克服社會動蕩，如果不在甚至是高度集中的政治體制下實行自由市場經(jīng)濟，韓國今天不可能進入新興工業(yè)化國家的行列。前東亞這些國家和地區(qū)，政治體制上的特征是：對新聞實行一定的管制，一些國家實行一黨執(zhí)政，講求政治和社會秩序，建立健全法制。
政治體制的構(gòu)建，政治文明的進程，一是不能超越經(jīng)濟發(fā)展階段，二是要融于本國和本民族傳統(tǒng)的文化文明之中。國外一些學者為非洲一些國家設計了學習西方政治體制的模式，這些國家照搬西方的政治架構(gòu)，如多黨制、三權(quán)分離、新聞自由、普選等等。但是，在經(jīng)濟體制和政治體制上學習歐美模式的大部分非洲國家，包括其他地區(qū)的一些發(fā)展中國家，軍人政變不斷、部族沖突頻繁、模式不能與當?shù)匚幕诤�，其政治體制并沒有有效地促進經(jīng)濟的發(fā)展。其實，一個國家，一個民族，實行什么樣的政治文明，與她經(jīng)濟發(fā)展的程度和階段有關(guān)，與她千百年的文化、宗教、習慣、歷史等有關(guān)。不考慮這兩點因素，冒然實行一種與發(fā)展階段不相符合和與內(nèi)源文化不相融合的政治體制，所構(gòu)造的政治文明得不到廣大人民的認同，而所拋棄的傳統(tǒng)文明對社會的親合力、感召力、規(guī)制力又會消失，社會將更加陷入混亂。
第五，只有經(jīng)濟體制改革到一定程度，才能在此基礎上推進政治體制改革。從前蘇聯(lián)改革的教訓來看，基本上走了一條先推進政治體制改革，后進行經(jīng)濟體制改革的道路；結(jié)果政治體制改革進展太快，經(jīng)濟體制基本上沒有動(注釋：比如，前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊，在20世紀80年代前中期時，其體制改革力度并不如中國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營。)
政治體制改革成了無源之水、無根之木。經(jīng)濟決定政治，經(jīng)濟改革的力度和進程決定政治體制改革的力度和進程。前蘇聯(lián)的解體，不能說與經(jīng)濟體制改革太慢，而政治體制改革太快無關(guān)。自1978年以來，國內(nèi)學界、國外輿論都抱怨中國政治體制改革太慢。其實，我們認為，先改革經(jīng)濟體制，在政治體制上不急于推進，改革在各方面進行協(xié)商、妥協(xié)、逐步推進，保證政治體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使中國的經(jīng)濟高速成長了20多年，實際上中國的改革包含了一定的包容、妥協(xié)、中庸、承先啟后等儒家的文化和理念。
就中國和前蘇聯(lián)的改革進行比較：1、從改革的目標看，中國市場取向，但是在政治上逐步地強調(diào)公有和非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度；前蘇聯(lián)也是市場取向的改革，但是明確提出私有化，政治體制上推進西方式民主，但未能較好地處理民族問題。2、從改革的過程看，中國實行的是漸進式的改革，慢慢推進；前蘇聯(lián)實行的是激進式的改革，采取休克療法。3、從改革的先后看，中國是先農(nóng)村集體經(jīng)濟，后城市國有和集體企業(yè)，先經(jīng)濟體制，后政治體制；走了一條農(nóng)村承包→發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)→擴大企業(yè)自主權(quán)→發(fā)展個體私營經(jīng)濟→實行沿海開放戰(zhàn)略→引進外資和技術(shù)→推進價格體系改革→實行企業(yè)承包 →進行股份制改革 →建立現(xiàn)代企業(yè)制度→國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略調(diào)整 →建立新的國有資產(chǎn)管理體系等等這樣一條路徑。并且先改革經(jīng)濟體制，后改革政治體制。而前蘇聯(lián)先從國有大型企業(yè)改起，進行一攬子改革；先改革政治體制，后改革經(jīng)濟體制。改革的結(jié)果，前蘇聯(lián)社會動蕩、經(jīng)濟下滑、國家解體；而中國在中國共產(chǎn)黨的集中領(lǐng)導下，實施了一系列的經(jīng)濟改革，保證了社會的穩(wěn)定和國家的統(tǒng)一，促進了經(jīng)濟的高速和健康發(fā)展。當然，這種漸進式的改革，由于先易后難、分段解決，積累給未來經(jīng)濟和政治體制改革的任務也相當繁重和艱巨(注釋：這種妥協(xié)式的改革后延了一些問題。比如積累了大量的稅費供養(yǎng)人員，成為國民經(jīng)濟發(fā)展的沉重負擔；國有企業(yè)在銀行積累了過多的不良債務，需要消化；城鄉(xiāng)分割，戶籍制度改革滯后，農(nóng)村積累了過多的剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移等等；前面改革的是支付成本較少的改革，甚至當時還有收益，后面越來越多的改革需要支付成本，并且成本越來越大；政府各部門在改革過程中，強化審批和收費設置，使尋租性腐敗增多。)。
政治體制的功能和模式
從哲學上講，結(jié)構(gòu)決定功能；有什么樣的結(jié)構(gòu)，就有什么樣的功能。因此，設計和建設一個什么樣的政治體制，主要取決于你要用政治體制干什么，也即你要你設計的政治體制具有什么樣的功能，發(fā)揮什么樣的作用。
假定有這樣兩種絕對的功能可供選擇。一是為了經(jīng)濟成長和成本節(jié)約目標：促進經(jīng)濟發(fā)展、降低政治體制的成本、提高政治運作的效率、適應二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；二是注重民主自由和反腐敗目標：追求民主自由、新聞輿論放開、人人都參加選舉、任何事項都舉行社會聽證、多黨競政等等。我們應當選擇什么樣的功能呢？
一、政治體制的功能
也就是說你喜歡財富增加多一些呢，還是偏好于政治方面的文明多一些？兩種偏好不同，設計的政治體制的功能和其運作的效果也是不一樣的。比如許多事項都要聽證會來決定，一次聽證決定不了，進行多次聽證，這樣參與者和被代表的人心情都很愉快，是一種政治價值的實現(xiàn)。但是，從經(jīng)濟上講，需要支付成本，多次聽證、久拖不決，也將嚴重影響決策的效率。
馬斯洛認為人有多個層次的需求，根據(jù)發(fā)展水平、收入水平和文化素質(zhì)的不同，其需求的層次也不同。當物質(zhì)消費被極大地滿足時，人們的需求就轉(zhuǎn)為追求更高層次的精神需求；而當人們的物質(zhì)消費未被滿足時，甚至水平很低時，絕大多數(shù)人的精神消費處于次要位置。從中國最廣大人民的需求來看，要從水平很低的小康生活向較為富裕的小康生活轉(zhuǎn)變，其中如果以人均收入水平850元貧困線計算，還有9000萬人沒有脫困，當務之急是解決他們的溫飽問題�？傮w上講，對于絕大部分中國人民來講，經(jīng)濟生活享受目前來看還仍然是第一需求，而政治文明等精神生活方面的享受是第二需求。絕大多數(shù)人可能更加關(guān)注能不能就業(yè)、油鹽醬醋、食物的質(zhì)量、孩子能否上學、大病能否治療、冬天能否取暖、居住條件如何、出行是否方便、老是否有所養(yǎng)、出去空氣等環(huán)境如何。如果這些基本的消費和生活需要還沒有滿足，許多人就不了業(yè)，孩子上不了學，大病治不了，而去空談所謂的政治文明，可能無法為大多數(shù)人所接受。
我們要選擇一個具有什么樣功能的政治體制呢？一是在社會轉(zhuǎn)型期間能有效地控制和解決社會發(fā)生的一些問題，并創(chuàng)造一個政治連續(xù)和社會穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境；二是能促進經(jīng)濟的發(fā)展，適應并促進農(nóng)業(yè)社會和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向城市社會和工商經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，增加財富；三是要適應市場經(jīng)濟和對外開放的需要，適應市場經(jīng)濟的規(guī)則，保護創(chuàng)造者、投資者和勞動者的利益，具有較高的效率；四是政治體制低成本運行，不成為經(jīng)濟基礎的負擔，不因稅費過多過重而影響甚至阻礙經(jīng)濟發(fā)展。反對腐敗是人民的一種政治需求。許多情況下，有的政治體制設置，既阻礙經(jīng)濟發(fā)展，又產(chǎn)生腐敗問題；反過來說，我們要尋求既能促進經(jīng)濟發(fā)展，又能抑制腐敗產(chǎn)生的政治體制的改革和建設。
二、集中政治體制模式的結(jié)構(gòu)框架
根據(jù)以上功能需要，我們選擇什么樣的政治體制框架呢？
(一)一黨執(zhí)政制
二次世界大戰(zhàn)后，有的發(fā)展中國家在獨立不久采用西方民主制，憲法中大多有結(jié)黨自由、政黨平等的規(guī)定。但在實際的社會生活中，若干政黨存在，往往是一個大黨處于主導地位，其他小黨處于次要位置；也有的發(fā)展中國家實行一黨執(zhí)政制。為什么在發(fā)展中國家會存在一黨制或一黨優(yōu)勢，主要兩個原因：第一，一黨制或一黨優(yōu)勢有利于國家的統(tǒng)一和整合；第二，對于經(jīng)濟和社會發(fā)展來說，一黨制或一黨優(yōu)勢有利于有效地動員全國的人力、物力和財力。(注釋：周天勇：《新發(fā)展經(jīng)濟學》，經(jīng)濟科學出版社2001年版。)一些實行多黨競政制的發(fā)展中國家，重大經(jīng)濟決策運作時間太長，多黨競政的成本太大；甚至各自政黨擁有自己的武裝力量，相互對立，社會各利益集團、各階層之間的磨擦和內(nèi)耗加大，往往造成國家的分裂。
就中國來看，在一個三十年左右，甚至更長的體制和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，還是要實行中國共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導和執(zhí)政制度。建立中華人民共和國后的許多年中，雖然中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導全國人民進行社會主義建設時，發(fā)生過諸多的失誤，與同期的一些實行資本主義制度的發(fā)展中國家和地區(qū)相比，我們經(jīng)濟發(fā)展落后了許多。但是，我們較好地解決了民族問題，維護了民族團結(jié)；雖然在很長的一個時期中黨的中心工作不明確，但是也領(lǐng)導全國人民進行經(jīng)濟建設，初步形成了自己的工業(yè)體系和城市、交通等社會資本體系；1978年以來中國共產(chǎn)黨自己糾正了思想路線上的錯誤，以經(jīng)濟建設為中心，實行改革開放，20多年來的經(jīng)濟成長和經(jīng)濟成就有目共睹；從祖國統(tǒng)一來看，香港和澳門順利回歸，國家在國際事務中的地位也逐年提高。事實求是地講，沒有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，不可能取得這樣的成就。
從以后政黨格局的改革看，不論是壯大其他現(xiàn)有的黨派，還是建立新的黨，或者是分解目前的中國共產(chǎn)黨，想形成兩黨輪流執(zhí)政，還是多黨競爭執(zhí)政，政治成本都相當高昂，風險也相當大。由于人口眾多，幅員遼闊，多民族國家，多黨利益無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)時，國家分裂的可能性都很大。在農(nóng)村社會向城市社會、農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟向工商業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，需要強有力的中央較集權(quán)政治控制的時候，如果政治上一盤散沙，以二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為中心的經(jīng)濟發(fā)展也將受到挫折。
因此，為了保證在經(jīng)濟發(fā)展的特殊時期獲得一個穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境，保證政治上的集中和統(tǒng)一性，應當堅持中國共產(chǎn)黨對軍隊、人民代表大會、政府、政治協(xié)商、兩院等方面的領(lǐng)導。堅持中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。
(二)改進黨的領(lǐng)導和執(zhí)政方式
中國共產(chǎn)黨要以法執(zhí)政，以法治國。黨的領(lǐng)導的組織要以現(xiàn)代政治體制的形式存在。要社區(qū)化、協(xié)會化、公司化。也就是說，要以合乎憲法和法律的形式從事領(lǐng)導工作。在以經(jīng)濟建設為中心的新的歷史時期，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導必須改變包辦一切的方式，而代之以新的方式。主要是：1、制定正確的路線方針、政策等，為國家機關(guān)的活動奠定政治基礎，確立政治方向和目標，并經(jīng)過法定程序變?yōu)閲业姆�、法�?guī)等。2、通過充分發(fā)揮國家政權(quán)、司法、行政機關(guān)以及經(jīng)濟、文化組織和人民團體的作用，實行黨的領(lǐng)導。鄧小平指出：“今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定�！ぷ骷訌娏耍h的領(lǐng)導也加強了�！�(注釋：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版第339—340頁。) 3、指導國家機關(guān)中黨的組織的活動，發(fā)揮黨員的模范作用，貫徹落實黨的主張。4、通過培養(yǎng)、選拔和推薦大批黨的優(yōu)秀干部擔任國家機關(guān)的重要職務。5、做好人民群眾的思想政治工作，教育和動員人民群眾從事社會主義建設，實踐黨的主張。6、監(jiān)督國家機關(guān)的活動，并保證其在國家政治生活中的獨立地位和自主性。(注釋：王宗廷：“依法治國：我黨治國方式的轉(zhuǎn)變”，《江漢論壇》2000年第7期。)
中國共產(chǎn)黨以現(xiàn)代政治體制的形式進入人大、政府和兩院，并以法執(zhí)政。從黨對人大的領(lǐng)導看，中國共產(chǎn)黨作為人大中的惟一執(zhí)政黨，應當在人大中設立中國共產(chǎn)黨黨團。中國共產(chǎn)黨黨團作為中央(執(zhí)行)委員會的特別直屬黨組織，接受黨中央委員會的政治、思想和組織領(lǐng)導。從黨對政府的領(lǐng)導看，對重大的社會和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略建議，討論和通過影響經(jīng)濟和社會發(fā)展的一些重大決策，向人大和政府考核、推薦政府和政府部門的領(lǐng)導干部，對領(lǐng)導干部進行黨紀監(jiān)督等等。從黨和兩院的關(guān)系看，其體制改革應當充分體現(xiàn)以下原則：(1)國家法律至上原則；(2)司法獨立原則；(3)黨綱、黨章、黨紀、“黨法”、黨規(guī)制約原則；(4)黨管干部原則；(5)黨不具體干涉司法工作原則；(6)黨性與人民性的高度結(jié)合原則。
中國共產(chǎn)黨以現(xiàn)代企業(yè)組織的形式融入國有和國有控股企業(yè)。對經(jīng)濟發(fā)展影響最大的是黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導方式。黨在國有和國有控股企業(yè)中的領(lǐng)導，一要成本最低，二要講求效率。過去黨對國有和國有控企業(yè)的領(lǐng)導，從企業(yè)外部看，管人與管事和管資產(chǎn)相分離，從企業(yè)內(nèi)部看，黨組織與企業(yè)治理結(jié)構(gòu)相分離，由于企業(yè)中黨管干部，而董事長和總經(jīng)理管事、管效益，實事求是地講，內(nèi)耗較大，磨擦成本相當高。成為許多國有企業(yè)效益低下的重要原因之一。
建立新的國有資產(chǎn)管理體制，從企業(yè)的外部實現(xiàn)了管人、管事和管資產(chǎn)的統(tǒng)一。但是，就黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導看，并沒有在企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)管人、管事和管資產(chǎn)的統(tǒng)一。因此，黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導方式還需要進一步改革：1、國資委、資產(chǎn)控股公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司對下屬獨資和控股企業(yè)的企業(yè)領(lǐng)導下管一級，只任命董事長一人，并由董事長兼黨委書記；2、由企業(yè)董事長兼黨委書記選擇并推薦總經(jīng)理，報上級有關(guān)部門備案，董事會成員由股東大會選舉，企業(yè)中的總會計師、總經(jīng)濟師、總工程師等不再納入黨管干部的范圍；3、經(jīng)理班子實行總經(jīng)理組閣制，副手不再由上級任命，實行總經(jīng)理提名，董事長同意制，并不再納入黨管干部的范圍；4、視體制的不同，監(jiān)事會主席，或者財務總監(jiān)，實行上一級委派制；5、國資委有關(guān)部門建立全國企業(yè)家檔案，在下一級資產(chǎn)控股公司和經(jīng)營公司選擇董事長或者經(jīng)理人時，可以在人才庫中選擇。
企業(yè)中的黨的組織以現(xiàn)代企業(yè)的形式融入企業(yè)之中，以合乎公司法的形式體現(xiàn)黨的領(lǐng)導。改革過去黨組織和企業(yè)組織為兩個板塊分離的狀況，并使黨對企業(yè)的領(lǐng)導體制成本最低、效率提高，減少黨企之間的內(nèi)耗和磨擦成本。1、董事長兼書記，應為企業(yè)的法人，改變過去董事長和書記分設、書記管人管大事、董事長干事但無法選人、出了問題法人負責而書記不負責的不合理局面；2、紀檢委、黨委辦公室、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、共青團、婦聯(lián)等等，與公司中的監(jiān)事會、董事長辦公室、人力資源部、廣告策劃部等等合并；3、由于實行黨管干部原則，并且管人、管事和管資產(chǎn)統(tǒng)一，國有和國有控股企業(yè)黨的領(lǐng)導關(guān)系，實行國資委—資產(chǎn)控股公司—資產(chǎn)經(jīng)營公司—企業(yè)的隸屬體制，取消屬地化管理；4、由于黨以公司治理結(jié)構(gòu)的形式進入國有和國有控股企業(yè)之中，董事長兼書記，工會如果接受企業(yè)系統(tǒng)黨的領(lǐng)導，則工會實際上會成為企業(yè)的依附；由于企業(yè)職工為屬地居民，工會應當相對獨立，并屬地化接受當?shù)毓忘h委的領(lǐng)導，行使維護職工合法權(quán)益等方面的職能。
(三)堅持黨對新聞工作的領(lǐng)導和新聞體制改革
堅持黨對新聞工作的領(lǐng)導。新聞體系是一國政治體制的一個重要組成部分。在市場經(jīng)濟發(fā)育和發(fā)展成熟、進入發(fā)達國家發(fā)展階段、人們生活已經(jīng)十分富裕的格局下，精神生活的享受已經(jīng)成為居民的重要消費組成部分，新聞自由十分重要；并且由于人們文化素質(zhì)的提高，使得人們對新聞有鑒別力，新聞活動有秩序地進行。在二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，要一個發(fā)揮什么樣功能的新聞體系，是需要慎重對待的一個重大問題。如果在一個文化和民主素質(zhì)還與發(fā)達國家水平有一定差距的國家里，片面地強調(diào)新聞自由，可能會形成輿論上的混亂，不利于政治上集中控制的態(tài)勢下穩(wěn)定地完成社會和經(jīng)濟體制的兩個轉(zhuǎn)型。因此，黨對新聞的領(lǐng)導和控制，是社會和經(jīng)濟體制穩(wěn)定轉(zhuǎn)型的需要，是適當集中政治體制的一個重要組成部分。
比如，以法對新聞輿論進行領(lǐng)導和監(jiān)督，打擊新聞腐敗和造假冒新聞等，防止邪教、分裂組織、極端宗教、國外圖謀不軌的勢力等等利用新聞來從事不利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的活動，禁止不良新聞危害青少年和社會風氣等等。
可能較為重要的是黨要領(lǐng)導、規(guī)范、引導新聞輿論界，努力轉(zhuǎn)變黨對新聞的領(lǐng)導方式，使新聞體系為振奮精神、調(diào)動全體人民積極性建設繁榮富強的國家服務，為形成一個良好秩序、講求信用、尊老扶幼、扶正壓邪、民族團結(jié)、解困濟貧、善于學習、創(chuàng)業(yè)奮斗、勤奮工作、家庭和睦、尊師重教等等的社會服務。
但是，并不是說，新聞體制和宣傳方式不需要改革，其也需要在黨的領(lǐng)導下進行改革和調(diào)整：電視、廣播、報紙等媒體，從其各級會議、領(lǐng)導新聞轉(zhuǎn)變?yōu)榉从橙罕娚�、群眾關(guān)心和關(guān)注的新聞；改變幾乎全部報道政績新聞的格局，加大對黨政司法機構(gòu)中一些人員和單位為個人和部門利益而不作為，甚至損害公共利益的監(jiān)督；形式主義的宣傳、枯燥的說教，轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娤猜剺芬�、說理感人的形式；從一些假大空虛吹新聞，轉(zhuǎn)向?qū)嶋H平凡的老百姓喜聞樂見的生活；從反映較慢、時滯較長的舊聞，變成反應靈敏、及時報道的新聞；從各種報刊雜志強制性訂閱、行政性攤派，新聞行政性經(jīng)營，是企業(yè)和農(nóng)民的負擔，改變?yōu)樽呦蚴袌�，企業(yè)化經(jīng)營，讓老百姓喜歡和自愿消費；學術(shù)研究百家爭鳴、百花齊放，將學術(shù)上研究和討論，特別是對黨和國家某一大政方針、經(jīng)濟政策、法律法規(guī)等等的研究和討論，甚至是一些不同的意見，與所謂的不與黨在政治上保持一致區(qū)別開來，將學術(shù)刊物和新聞媒體區(qū)別開來。如果因為強調(diào)黨的領(lǐng)導，而將新聞辦成百姓不喜歡的新聞，則就失去黨在轉(zhuǎn)型時期領(lǐng)導和控制新聞的意義，甚至結(jié)果會和目的相反。
總之，在二元社會和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期間，需要建立一個適度集中的，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的，并充分發(fā)揚人民民主意愿的政治體制。
從經(jīng)濟發(fā)展角度看究竟要改革哪些政治體制
那么，是不是政治體制就不需要改革了呢？不是。一些既阻礙經(jīng)濟發(fā)展，又容易產(chǎn)生腐敗并引起人民群眾不滿的政治體制需要堅決改革，在適度集中政治體制下，也要堅決建立和發(fā)展擴大人民民主的政治體制。也即在從水平很低的小康社會向較為富裕的小康社會轉(zhuǎn)變，從發(fā)展中國家向中低等發(fā)達國家邁進時，政治體制改革首先要著眼于為經(jīng)濟發(fā)展服務、其次為抑制腐敗和擴大人民民主，并且將促進經(jīng)濟發(fā)展的政治體制改革與抑制腐敗和擴大人民民主結(jié)合起來。從目前和未來看，有這樣以下重大的與經(jīng)濟發(fā)展和政治文明有關(guān)的政治體制改革問題需要探討。
一、建立公共服務和公共管理型的政府
改革政府機構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共服務型和公共管理型的政府。我們過去的政府是一個計劃集中管理、生產(chǎn)建設取向、行政命令式的政府。改革開放以來，雖然計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)也進行了幾次改革，但是，各級政府生產(chǎn)建設取向、包攬一切事務、行政審批特征等色彩仍然很濃，甚至行政審批越來越多、越來越濫。這樣，人民群眾感覺到政府不是人民的服務機關(guān)，而是管人民群眾的權(quán)威機關(guān)；許多機構(gòu)憑借法律法規(guī)方面的審批、收費、許可等等設置，謀取部門、小集團和個人利益；政府的各種限制越來越多、辦事越來越難，主要是注冊企業(yè)、投資企業(yè)、興辦工廠處處受到審批和干擾，就業(yè)難的一個很重要原因就是政府對企業(yè)的審批和收費太多，使就業(yè)機構(gòu)會很難擴張；雖然中央和地方各級黨政領(lǐng)導很急，就業(yè)已經(jīng)危及到社會的安定，但是，在政府的各個部門中，恨不得多設審批、多管事、多收費，多許可、中小企業(yè)很難發(fā)展起來。有報道將其稱之為國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式和環(huán)節(jié)復雜化。(注釋：陳挺：“2800多家客商‘外逃’，保定痛改行政審批制度”，《21世紀經(jīng)濟報道》2003年4月14日。)中國就業(yè)不足、社會不穩(wěn)定的根源，除了歷史上的發(fā)展個體私營經(jīng)濟不夠以外，最重要的原因是政府各部門的審批和收費。導致社會不穩(wěn)定、危害國家安危的，將是這些制造“工作”的政府各有關(guān)部門。如果不予堅決改革，就業(yè)不能擴大、人民不能安居樂業(yè)，國家將會葬送這些部門的審批、許可和收費之中。而且人民不僅因得不到較為充分就業(yè)對社會不滿，也會對因政府各部門審批收費形成的腐敗強烈不滿。
為了加強“管理”，政府的部門和機構(gòu)越來越多，政府吃皇糧的也越來越多，人民負擔的用于社會管理的成本越來越高，但是效率也越來越低。門難進、臉難看、事難辦的現(xiàn)象到處可見。一個企業(yè)注冊，辦完各種手續(xù)，少則需要兩三個月，多可達半年甚至八、九個月；一個投資項目，從報請到批準開工，需要一年，甚至幾年的時間，要跑幾十個部門，去幾百甚至上千次機關(guān)，蓋100多個到200多個章。投資和企業(yè)在這期間，需要支付的直接成本和機會成本都很高。某種程度上，如果政府的這些有關(guān)的體制不改革，而且還越來越強化，政府實際已經(jīng)成了阻礙經(jīng)濟正常發(fā)展的障礙。
因此，要考慮政府體制的改革，職能的轉(zhuǎn)變，將行政命令型的政府、將審批收費型的政府，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊蘸凸补芾硇偷恼�。減少政府的機構(gòu)、精簡政府吃皇糧的人員，讓人民納稅負擔一個合理規(guī)模的政府，不要再在稅外巧立各種名目進行審批、許可和收費的規(guī)定，以此來收費和謀取政府、政府各部門、各部門中小機構(gòu)、個人的利益。
政府是干什么的？是搞生產(chǎn)建設的嗎，還是進行公共服務和公共管理的。取向不同，其結(jié)構(gòu)和功能也是不一樣的。雖然中央指出，執(zhí)政的第一要務是發(fā)展經(jīng)濟，但是不能由黨和政府直接去發(fā)展經(jīng)濟，而是由黨和政府以戰(zhàn)略、方針、法律、法規(guī)、政策等方式，引導投資者、企業(yè)、勞動者去創(chuàng)業(yè)、投資、經(jīng)營，推進經(jīng)濟的發(fā)展。政府如果是一個生產(chǎn)建設型的政府，它將會包辦一切，它會自己去辦企業(yè)，它會去干預銀行，它會輕視居民就業(yè)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、教育、衛(wèi)生、社會治安等等這些與人民生活息息相關(guān)的問題。它就不是一個為民的政府，而是一個以生產(chǎn)建設為主要目的政府。比如，它可以修筑幾條路，修一些大廣場，搞幾個大企業(yè)，把城市搞得很漂亮，但是，勞動者上哪里去就業(yè)呢？因此，公共服務和公共管理型的政府，實際本質(zhì)上是為民的政府。
二、縣和縣以下政權(quán)體制改革
進行縣和縣以下政權(quán)體制的改革，減少機構(gòu)、精簡人員，主要目的是減輕縣和縣以下企業(yè)和農(nóng)民的稅費負擔�？h和縣以下的政治體制存在著許多問題。主要是：吃皇糧的規(guī)模太大，政治成本太高， 農(nóng)民和企業(yè)的供養(yǎng)負擔太重；企業(yè)和農(nóng)民負擔越重，經(jīng)濟發(fā)展中的納稅費源越少，企業(yè)和農(nóng)民的負擔越重，形成供養(yǎng)負擔與經(jīng)濟發(fā)展難的惡性循環(huán)；由于機構(gòu)過多，行政效率越來越低，部門、機構(gòu)和工作人員通過制定本級行政規(guī)定和利用上級法律法規(guī)尋租行為越來越嚴重。負債也越來越重，估計全國平均村一級平均可能欠債50萬元，鄉(xiāng)一級可能欠債500萬元，縣一級平均可能欠債1.5億左右，這樣村級欠債3700億，鄉(xiāng)級欠債2150億，縣級欠債4100億左右，全國村鄉(xiāng)縣行政欠債總計可能達1萬億左右，如果任其機構(gòu)人員膨脹下去，農(nóng)民和企業(yè)負擔不了，只能借債度日，日積月累，將會發(fā)生村鄉(xiāng)縣大規(guī)模的債務危機。
隨著城市化趨勢，可能未來30年后，只有20%左右的人口在農(nóng)村生活，是繼續(xù)膨脹以村鄉(xiāng)縣農(nóng)業(yè)特點的政治體制，還是要加強以城鎮(zhèn)和城市為特征的政權(quán)體制？這是我們在考慮政治體制改革，設計我們治理國家的體制時需要考慮的一個戰(zhàn)略性的問題。你強化村、鄉(xiāng)政權(quán)，可是農(nóng)業(yè)勞動力、青壯年、有知識的農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，在一個過渡時期，可能較多的老人婦女兒童，再過一個時期，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村人口可能會大規(guī)模減少，所以我們不能以未來靜止不動的假設來建立縣和縣以下的政權(quán)體制。今天，將村鄉(xiāng)縣政權(quán)搞得規(guī)模過大，明天隨著城市化就是分流、改革、精簡的沉重負擔。從中國古代和建國以前的近代史來看，沒有鄉(xiāng)一級政權(quán)，縣一級政權(quán)的規(guī)模也很��；從世界各國的政權(quán)構(gòu)架來看，大多數(shù)國家也沒有鄉(xiāng)這一級政權(quán)。加上縣和縣以下目前政權(quán)體制的諸多問題，考慮未來的城市化趨勢，我們不得不問，有必要設一個鄉(xiāng)一級政權(quán)嗎，有必要將縣一級政權(quán)規(guī)模搞得很大嗎？也許有人提出，如果沒有鄉(xiāng)一級政權(quán)，基層社會會如何如何。但是，國外一些國家是怎樣管理他們的基層的呢，中國古代政權(quán)是樣管理他們的基層的呢？政權(quán)體制是不是需要考慮農(nóng)民和企業(yè)的負擔，是不是需要考慮這種政權(quán)體制的成本？
村鄉(xiāng)縣級政治體制的膨脹，來自于中國“政治體制設置的上下對口”原則、各級領(lǐng)導的“加強管理、組織落實”治理理念和“黨委、政府、人大、政協(xié)、紀檢等對應”的要求。中國目前的政治體制要求上下對口原則，于是上面多個委辦、多個處室，下面一堆機構(gòu)、一群官員、一堆冗員，縣里麻雀雖小、五臟俱全，鄉(xiāng)里六辦七科八股九站十所、什么都有。有的西部的一個五、六萬人的農(nóng)牧業(yè)縣，基本上沒有多少工商業(yè)，但是，各種政府機構(gòu)如經(jīng)貿(mào)委、工業(yè)局、科技局、商委等等，一應俱全，應有盡有。上下對口，下面可以以對口的機構(gòu)去上面要經(jīng)費，上面可以到下面對口的機構(gòu)去下鄉(xiāng)，有接待的人，有向上跑項目、跑錢、跑審批的人，上下都受益，就是國家要付出大量的經(jīng)費來滿足上下對口。
常常聽到這樣的例子，即某一個行業(yè)，或者某一個地區(qū)，發(fā)生了一些問題，報告給上級領(lǐng)導，并認為如要解決問題就要加強管理，而要加強管理則要組織落實。許多提建議的學者也這樣看。于是要搞好某一工作，加強某一方面的管理，就要組織落實，就要設立新的部門和機構(gòu)，或者設立新的辦公室。于是各類部門和機構(gòu)越來越多，動則是科級、處級、局級、部級，于是吃皇糧的、當官的也就越來越多了。需要我們反思的是，加強管理，如果沒有組織落實，用其他的辦法是不是也可以達到目的。比如，不增加吃皇糧人員和官員職數(shù)，不設鄭州“饅頭辦”之類的機構(gòu)，而是通過加強教育、法制，建立游戲規(guī)則，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，形成民間自治自律性的組織等途徑，實現(xiàn)社會的管理和秩序。
而“黨委、政府、人大、政協(xié)、紀檢等對應”的要求，使得一個幾萬人的西部縣，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也要五大班子俱全，同級干部職數(shù)越設越多。
村一級組織，一定要自治，把農(nóng)民負擔的村委人員限定在3人范圍之內(nèi)�？h一級政權(quán)一定要精簡，不能按照上下對口的原則設立縣級政權(quán)的各種機構(gòu)。鄉(xiāng)一級政權(quán)是取消，是改良，還是撤并成鎮(zhèn)后派駐鎮(zhèn)公所，需要深入進行研究。從中國古代的政權(quán)設置和國外許多國家政權(quán)的架構(gòu)來看，從未來中國城市化趨勢和不改給發(fā)展帶來的危機看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府沒有必要設置，應當在撤并的基礎上有精干的派出機構(gòu)即可。并且要限制派出機構(gòu)的規(guī)模。
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