發(fā)端于1978年并與整體經(jīng)濟(jì)改革同時推進(jìn)的中國財稅體制改革,已經(jīng)走過了30年。經(jīng)過改革與探索,我國的財稅體制不僅發(fā)生了重大變化,對國家的發(fā)展、人民的生活產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響,而且也積累了大量值得研究的經(jīng)驗(yàn)。回顧這一改革的過程,大致可以歸納為四個既彼此獨(dú)立又互為關(guān)聯(lián)的階段。這四個階段既具有連續(xù)性,又受整體經(jīng)濟(jì)改革的影響而表現(xiàn)出獨(dú)有的特點(diǎn):

　　第一階段:通過“放權(quán)讓利”激發(fā)改革的積極性(1978-1994年)

　　中國的經(jīng)濟(jì)體制改革是從分配領(lǐng)域入手的。最初確定的主調(diào)便是“放權(quán)讓利”,通過“放權(quán)讓利”激發(fā)各方面改革的積極性,提高在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下幾乎窒息的國民經(jīng)濟(jì)的活力。在改革初期,政府能夠且真正放出的“權(quán)”,主要是財政上的管理權(quán);政府能夠且真正讓出的“利”,主要是財政在國民收入分配格局中所占的份額。這一改革思路與財稅體制自身的改革任務(wù)——由下放財權(quán)和財力入手,打破或改變“財權(quán)集中過度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支,稅種過于單一”的傳統(tǒng)體制格局——相對接,便有了如下的改革舉措:

　　——在中央與地方的財政分配關(guān)系上實(shí)行“分灶吃飯”。從1980年起先后推出“劃分收支、分級包干”、“劃分稅種、核定收支、分級包干”以及“收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解遞增包干、定額包干、定額補(bǔ)助”等多種不同的體制模式。

　　——在國家與企業(yè)的分配關(guān)系上實(shí)行“減稅讓利”。從1978年起先后推出企業(yè)基金制、利潤留成制、第一步利改稅、第二步利改稅、各種形式的盈虧包干制和多種形式的承包經(jīng)營責(zé)任制等。

　　——在稅收建設(shè)制度上著眼于實(shí)行“復(fù)稅制”。從1980年起,通過建立涉外稅制、建立內(nèi)資企業(yè)所得稅體系、全面調(diào)整工商稅制、建立個人所得稅制、恢復(fù)和改進(jìn)關(guān)稅制度、完善農(nóng)業(yè)稅等改革,改變了原來相對單一的稅制格局,建立起以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體,其他稅種相配合的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次征收的復(fù)稅制體系。

　　——在與其他領(lǐng)域改革的配合上,給予“財力保障”。以大量的財政支出鋪路,配合并支撐了價格、工資、科技、教育等相關(guān)領(lǐng)域改革舉措的出臺。

　　上述舉措在推動各項(xiàng)改革舉措順利出臺和整體改革平穩(wěn)推進(jìn)方面所發(fā)揮的作用是奠基性的。然而無論放權(quán)還是讓利,都是以財政減收、增支為代價的,因此,主要由財稅擔(dān)綱的以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革,卻使財政收支運(yùn)行自身陷入了不平衡的境地。

　　一方面,伴隨各種“放權(quán)”、“讓利”舉措的實(shí)施,財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重迅速下滑:前者由1978年的31.1%,相繼減少到1980年的25.5%、1985年的22.2%、1990年的15.7%、1993年的12.3%;后者則先升后降,1978年為15.5%,1980 年為24.5%,1985 年為38.4%,1990 年下降為33.8%,1993年下降至22.0%。另一方面,財政支出急劇增加(如農(nóng)副產(chǎn)品購銷價格倒掛所帶來的價格補(bǔ)貼以及為增加行政事業(yè)單位職工工資而增撥的�？畹�)。從1978年至1993年,財政支出由1122.09億元增加至4642.20億元,15年間增加了2.1倍,年均增加21%。

　　與此同時,在財政運(yùn)行機(jī)制上也出現(xiàn)了頗多紊亂現(xiàn)象。諸如擅自減免稅、截留挪用財政收入、花錢大手大腳、搞財政資金體外循環(huán)、非財政部門介入財政分配等問題相當(dāng)普遍。

　　“兩個比重”數(shù)字迅速下降并持續(xù)偏低、財政支出迅速增長以及財政運(yùn)行機(jī)制陷于紊亂狀態(tài)的一個重要結(jié)果,是財政赤字逐年加大、債務(wù)規(guī)模日益膨脹,中央財政面臨的困難已達(dá)到難以擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控之責(zé)的空前水平。1979年-1993年,除1985年財政收支略有結(jié)余外,其余年份均出現(xiàn)財政赤字,且呈逐年加大之勢:1981年為68.9億元,1990年上升至146.9億元,到1993年則擴(kuò)大至293.35億元。若按國際通行做法,將當(dāng)年債務(wù)收入納入赤字口徑,則1993年的財政赤字水平實(shí)為978.58億元。

　　從1979年起,政府恢復(fù)了中斷長達(dá)20年之久的外債舉借。1981年,又開始以發(fā)行國庫券的形式舉借內(nèi)債。后來又先后發(fā)行了重點(diǎn)建設(shè)債券、財政債券、國家建設(shè)債券、特別國債和保值公債。1993年,國家財政的債務(wù)發(fā)行收入規(guī)模已達(dá)739.22億元。以中央財政債務(wù)依存度(債務(wù)收入/(中央財政本級支出+中央財政債務(wù)支出))而論,1993年已達(dá)到59.63%的國際罕見水平。這意味著,當(dāng)年中央財政本級支出中一半以上要依賴舉債或借款收入來解決。

　　第二階段:財稅體制改革踏上了制度創(chuàng)新之路(1994-1998年)

　　上述困難境況讓人們從改革最初成果的喜悅中冷靜下來,意識到“放權(quán)讓利”的改革不可持續(xù),在這一思路上持續(xù)了十幾年的財稅改革自然要進(jìn)行重大調(diào)整:由側(cè)重于利益格局的調(diào)整轉(zhuǎn)向新型體制的建立。1992年10月中共十四大正式確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo),1993年11月召開的中共十四屆三中全會又通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。于是,以建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的財稅體制為著眼點(diǎn),從1994年起財稅體制改革踏上了制度創(chuàng)新之路。1994年元旦剛過,政府便在財稅改革方面推出了一系列重大舉措:

　　——按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制和合理分權(quán)”的原則,通過建立以增值稅為主體消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制、統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅、建立統(tǒng)一的個人所得稅制、擴(kuò)大資源稅的征收范圍、開征土地增值稅,以及確立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的稅收基本規(guī)范等一系列行動,全面改革稅收制度,搭建了一個新型的稅收制度體系。

　　——在根據(jù)中央和地方事權(quán)合理確定各級財政支出范圍的基礎(chǔ)上,按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅,建立中央稅收和地方稅收體系,分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu),實(shí)行中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度,建立了分稅制財政管理體制基本框架。

　　——根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求,在降低國有企業(yè)所得稅稅率、取消能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金的同時,實(shí)行國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率依法納稅,全面改革國有企業(yè)利潤分配制度。

　　——取消向中央銀行的透支或借款,財政赤字全部以舉借國債的方式彌補(bǔ),從制度上斬斷財政赤字與通貨膨脹之間的聯(lián)系。

　　這是一個非常重要的轉(zhuǎn)折。在此之前所推出的財稅體制改革舉措,多是圍繞利益格局的調(diào)整而展開的。而且也是在整體改革目標(biāo)定位尚待明晰的背景下而謀劃的。這次改革的不同之處在于它突破了以往“放權(quán)讓利”思路的束縛,走上了轉(zhuǎn)換機(jī)制、制度創(chuàng)新之路。從重構(gòu)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的財政體制及其運(yùn)行機(jī)制入手,在改革內(nèi)容與范圍的取舍上,既包含有利益格局的適當(dāng)調(diào)整,更注重新型財稅體制的建立,著重財稅運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)換。

　　迄今為止,我們所頗為看重并為之自豪的發(fā)生在中國財稅領(lǐng)域的一系列積極變化,比如財政收入步入持續(xù)快速增長軌道、“兩個比重”持續(xù)下滑的局面得以根本扭轉(zhuǎn)、財政的宏觀調(diào)控功能得以改進(jìn)和加強(qiáng)、國家與國有企業(yè)之間的利潤分配關(guān)系有了基本的規(guī)范,等等,都是這次財稅改革所收獲的成果。正是通過這次財稅改革,初步搭建起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的財稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的基本框架。

　　第三階段:構(gòu)建公共財政體制框架(1998-2003 年)

　　1994年的財稅改革使中國的財稅體制走上了制度創(chuàng)新之路,但并沒有解決問題的全部。因?yàn)?994年財稅改革所覆蓋的還只是體制內(nèi)的政府收支,游離于體制之外的政府收支則沒有進(jìn)入視野。1994年財稅改革所著眼的主要是以稅制為代表的財政收入一翼的制度變革,至于另一翼——財政支出的調(diào)整,雖有所涉但并未作為重點(diǎn)同步進(jìn)行。既得利益的掣肘加之財政增收的動因,也在一定程度上束縛了改革的手腳。隨著1994年財稅改革成果的逐步釋放,上述矛盾便日益顯露出來,并演化為困擾國民收入分配和政府收支運(yùn)行過程的“瓶頸”。于是在上世紀(jì)90年代后期,以規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制為主旨的“稅費(fèi)改革”及財政支出管理制度改革先后進(jìn)入財稅體制改革的重心地帶,并由此將改革帶上了財稅體制整體框架的重新構(gòu)造之路——構(gòu)建公共財政體制框架。

　　1998年3月19日,時任總理的朱镕基在當(dāng)選之后舉行的首次記者招待會上說下了一段頗具震撼力的話:“目前存在的一個問題是費(fèi)大于稅。很多政府機(jī)關(guān)在國家規(guī)定以外征收各種費(fèi)用,使老百姓負(fù)擔(dān)不堪,民怨沸騰,對此必須整頓和改革�！币源藶槠鯔C(jī),中國拉開了“稅費(fèi)改革”的序幕。

　　實(shí)際上,在全國性“稅費(fèi)改革”正式啟動之前,各地已有過治理政府部門亂收費(fèi)的嘗試。最初的提法是“費(fèi)改稅”,其初衷是通過將五花八門的收費(fèi)改為統(tǒng)一征稅的辦法來減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。隨著改革的深入,人們逐漸發(fā)現(xiàn),現(xiàn)存政府收費(fèi)的種種弊端并非出在政府收費(fèi)本身�，F(xiàn)存的、被稱為政府收費(fèi)的大量項(xiàng)目,既未經(jīng)過人民代表大會的審議,又基本不納入預(yù)算,而是由各部門、各地區(qū)自立規(guī)章,作為自收自支的財源,或歸入預(yù)算外收入,或進(jìn)入制度外收入,直接裝入各部門、各地區(qū)的小金庫。因而,它實(shí)質(zhì)是一種非規(guī)范性的政府收入來源�！百M(fèi)改稅”的目的不是要將本來意義的政府收費(fèi)統(tǒng)統(tǒng)改為征稅,而是將非規(guī)范性的政府收入納入規(guī)范化軌道�！百M(fèi)改稅”開始跳出“對應(yīng)調(diào)整”的套路而同包括稅收在內(nèi)的整個政府收入盤子的安排掛起鉤來。正是在這樣的背景下,“費(fèi)改稅”一詞為“稅費(fèi)改革”所取代,進(jìn)而被賦予了規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制的特殊意義。

　　在“稅費(fèi)改革”日漸深入并逐步取得成效的同時,財政支出一翼的改革也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。先后進(jìn)入改革視野的有:財政支出結(jié)構(gòu)由專注于生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展至整個公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)化調(diào)整;推行以規(guī)范預(yù)算編制和分類方法、全面反映政府收支狀況為主要著眼點(diǎn)的“部門預(yù)算制度”;實(shí)行由財政(國庫)部門集中收納包括預(yù)算內(nèi)外收入在內(nèi)的所有政府性收入,由國庫單一賬戶集中支付政府部門所有財政性支出的“國庫集中收付制度”;推進(jìn)將政府部門的各項(xiàng)直接支出逐步納入向社會公開競價購買軌道的“政府采購制度”。

　　然而,無論是財政支出一翼的調(diào)整,還是以“稅費(fèi)改革”為代表的收入一翼的變動,所涉及的終歸只是財稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的局部而非全局。當(dāng)分別發(fā)生在財政收支兩翼的改革的局限性逐漸凸現(xiàn)出來之后,人們終于達(dá)成如下共識:零敲碎打型的局部調(diào)整固然重要,但若沒有一個整體的財稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的重新構(gòu)造,并將局部調(diào)整納入整體財稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的框架之中,就不可能真正構(gòu)建起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的財稅體制及其運(yùn)行機(jī)制。于是,將包括收入、支出、管理及體制在內(nèi)的所有財稅改革事項(xiàng)融入一個整體框架之中,并作為一個系統(tǒng)工程加以推進(jìn),便被提上了議事日程。人們發(fā)現(xiàn),能夠統(tǒng)領(lǐng)所有財稅改革線索、覆蓋所有財稅改革事項(xiàng)的概念,只有公共財政。于是,以1998年12月15日舉行的全國財政工作會議為契機(jī),決策層做出了一個具有劃時代意義的重要決定:構(gòu)建中國的公共財政基本框架。從那時起,作為整個財稅體制改革與發(fā)展目標(biāo)的明確定位,帶有整體改革布局性質(zhì)的公共財政框架的構(gòu)建,正式進(jìn)入財稅體制改革的軌道。

　　第四階段:進(jìn)一步健全和完善公共財政體制(2003年——)

　　伴隨著以構(gòu)建公共財政基本框架為核心的各項(xiàng)財稅體制改革的穩(wěn)步推進(jìn),財稅體制改革也逐漸深入進(jìn)而面臨進(jìn)一步完善的任務(wù)。2003年10月,中共十六屆三中全會召開并通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)。會議根據(jù)公共財政體制框架已初步建立的判斷,提出了進(jìn)一步健全和完善公共財政體制的戰(zhàn)略目標(biāo)。將完善公共財政體制納入完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的整體布局,從而在兩者的密切聯(lián)系中謀劃進(jìn)一步推進(jìn)公共財政建設(shè)的方案成為題中應(yīng)有之義。以此為契機(jī),中國財稅體制改革開始了旨在進(jìn)一步完善公共財政體制的一系列操作。

　　最先進(jìn)入操作程序的,首推新一輪稅制改革。在《決定》的第20條中,新一輪稅制改革的內(nèi)容被概括為如下八個項(xiàng)目:改革出口退稅制度;統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度;增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型,將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍;完善消費(fèi)稅,適當(dāng)擴(kuò)大稅基;改進(jìn)個人所得稅,實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制;實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革,條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一的物業(yè)稅,相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi);在統(tǒng)一稅政前提下,賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓�管理�?quán);創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一。從2003年10月《決定》通過至今,已先后有出口退稅制度的改革、改進(jìn)個人所得稅內(nèi)容之一——上調(diào)工薪所得減除額標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)行高收入者自行申報、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一改革的重要一步——取消農(nóng)業(yè)稅、增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型改革在東北地區(qū)三省一市和中部地區(qū)26個城市進(jìn)行試點(diǎn)、統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度的主要內(nèi)容——內(nèi)外資企業(yè)所得稅法合并等幾個項(xiàng)目得以啟動。并且,以處于核心地位的改革項(xiàng)目——內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并改革的啟動為標(biāo)志,新一輪稅制改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作期。

　　幾乎與此同時,財政支出以及財政管理制度線索上的改革也進(jìn)入了操作。對此,《決定》第21條描繪了如下一幅藍(lán)圖:健全公共財政體制,明確各級政府的財政支出責(zé)任;進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度,加大對中西部地區(qū)和民族地區(qū)的財政支持;深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革;清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi),凡能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理;改革預(yù)算編制制度,完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制,加強(qiáng)審計監(jiān)督;建立預(yù)算績效評價體系、實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對或有負(fù)債的有效監(jiān)控;加強(qiáng)各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查核監(jiān)督。與以往發(fā)生在這些事項(xiàng)上的改革有所不同,這一輪改革適逢科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會重大戰(zhàn)略思想提出,故而在全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的總體要求下推進(jìn)財稅體制的改革,并在兩者的密切聯(lián)系中謀劃財稅體制改革的方案,也就成為一種必然的選擇。

　　應(yīng)當(dāng)說,在上述這些方面我們已經(jīng)獲得了重要進(jìn)展:公共財政開始了逐步覆蓋農(nóng)村的進(jìn)程;財政支出越來越向以教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障和住房為代表的基本民生事項(xiàng)傾斜;圍繞推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化,加大了財政轉(zhuǎn)移支付的力度并相應(yīng)調(diào)整了轉(zhuǎn)移支付制度體系;從實(shí)行全口徑預(yù)算管理和政府收支分類改革入手,強(qiáng)化了預(yù)算監(jiān)督管理,進(jìn)一步推進(jìn)了政府收支行為及其機(jī)制的規(guī)范化,等等。

　　從主要著眼于為整體改革“鋪路搭橋”、以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革,到走上制度創(chuàng)新之路、旨在建立新型財稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的1994年的財稅改革;從主要覆蓋體制內(nèi)政府收支和以稅制為代表的財政收入一翼,到體制內(nèi)外政府收支并舉、財政收支兩翼聯(lián)動;從以規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制為主旨的“稅費(fèi)改革”以及財政支出管理制度的改革,到作為一個整體的財稅改革與發(fā)展目標(biāo)的確立;從構(gòu)建公共財政基本框架,到進(jìn)一步完善公共財政體制和公共財政體系,可以看出,中國的財稅體制改革事實(shí)上存在著一條一以貫之的主線。這條主線說到底,就是由“非公共性”的財稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制不斷向“公共性”的財稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制靠攏和逼近。中國的財稅體制改革,事實(shí)上也有著一個一以貫之的基本取向,即構(gòu)建并實(shí)行既與完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),又與財政的本質(zhì)屬性相貫通的公共財政制度體系。 (高培勇)

　　(作者系中國社會科學(xué)院財貿(mào)所副所長)