當前我們面臨的嚴重干旱,從程度上說,范圍之廣、持續(xù)時間之長、小麥受旱面積之大為歷年少有。從中央到旱區(qū)各級政府,把抗旱作為重點工作,全國上下投入了大量人力物力。從中再一次看到社會主義體制的優(yōu)越性,在面對災害時能夠全力以赴,能夠在短時期內(nèi)動員各方資源。但這場干旱及隨之而來的抗旱工作,也暴露出我們體制的某些缺失。加以反思,是為了促進抗旱工作的科學進展,并從源頭上為化解旱情提供一種參考思路。

　　這場災害直接反映了發(fā)展進程中人與自然的失衡。傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式,不可避免地以環(huán)境為代價,其結果是生態(tài)系統(tǒng)的破壞。盡管西方國家已經(jīng)走過這個階段,但他們早期粗放式增長遺留的破壞仍然沒有完全消除。從中國自身看,過去幾十年的粗放式發(fā)展,同樣帶來了生態(tài)的巨大代價。有研究表明,我國目前GDP中至少有7%是犧牲環(huán)境獲得的。不少專家提到,這次干旱的主要原因是大環(huán)境和大氣候的影響。但不能忽視我們傳統(tǒng)的增長方式在其中的重要作用。十六屆三中全會首次提出了“五個統(tǒng)籌”的重要思想,其中就包括統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。但從實踐看,由于改革的滯后,傳統(tǒng)增長方式轉(zhuǎn)型嚴重不適應現(xiàn)實需求,人與自然的矛盾有激化的趨勢。

　　這場災害反映了我國資源產(chǎn)權改革的滯后。人們往往認為,在嚴重的旱情發(fā)生時,水資源格外稀缺。但事實上邏輯正好相反。正是由于水資源的稀缺,才導致了旱情的發(fā)生。由于我國在資源產(chǎn)權方面沒有明確界定,水資源管理體制并不適應市場化的趨勢,形成了一系列弊端。這次旱情最為嚴重的是黃河流域。黃河是我國水資源嚴重短缺的河流之一。但數(shù)據(jù)表明,多年來黃河卻向南、向北對外流域供水,很顯然這是犧牲黃河流域水環(huán)境為代價的。進一步的研究表明,2002年引黃犧牲水環(huán)境所換取的代價在2554～6890億元�？陀^地說,由于資源產(chǎn)權的缺失,資源補償機制難以有效建立,也無法實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。在水資源方面,可以預見,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的需求不斷增加,水資源的稀缺性將不斷加大。而水資源產(chǎn)權缺失帶來的弊端,將會以更加慘烈的形式展示在國人面前。

　　這場災害反映了我國農(nóng)村水利設施不完善的嚴重缺陷。這個問題并不是現(xiàn)在才出現(xiàn)。許多田間調(diào)查已經(jīng)把這個問題明確提出來。在近幾年連續(xù)出臺的一號文件中,加強農(nóng)村基礎設施建設也被列為重要事項。但由于農(nóng)業(yè)相對工業(yè)的劣勢,農(nóng)村相對城市的弱質(zhì)性,政府,尤其是地方政府更愿意把資金投向高收益的工業(yè)和城市。如何建立有效的支農(nóng)體制,把每年投向農(nóng)村的巨額資金用在刀刃上,建立一個完善的農(nóng)村水利體系,是新階段農(nóng)村改革面臨的一項重要任務。

　　這場災害反映了我國農(nóng)村應急機制的不健全。從旱情發(fā)生的特點看,旱災不是突發(fā)事件,從初步出現(xiàn)旱情、干旱、嚴重干旱到歷史罕見的嚴重干旱,需要經(jīng)歷較長的時期。但在這個過程中,我們的應急機制嚴重滯后。技術預警標準缺位,決策部門難以掌握最新的動態(tài)；應急物資設備嚴重不足。尤其是這次旱情涉及人畜飲水困難的問題,緊急救援滯后。這些問題并不是某個人、某級政府的問題,而是一個體制性的滯后。

　　諸多的體制因素加劇了這場歷史罕見的旱情。從短期看,包括預警系統(tǒng)在內(nèi)的應急機制缺位；從中期看,農(nóng)村基礎設施投資體制不完善；從長期看,資源產(chǎn)權缺位和傳統(tǒng)增長方式轉(zhuǎn)型滯后。消除這些體制性因素,需要加快改革,加快制度創(chuàng)新。除了盡快推進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型外,還需要推進以下幾點改革:

　　短期中,有三項重要改革需要推進:一是加快建立農(nóng)村應急機制。農(nóng)村自然災害“多、廣、弱、薄、大”的特點決定了建立農(nóng)村應急和緊急救援體制的重要性。農(nóng)村自然災害多；受災地域廣,容易出現(xiàn)“水災一條線,旱災一大片,地質(zhì)災害線連片”的狀態(tài)；抗災能力弱；農(nóng)民應急與救援意識�。晦r(nóng)村災害影響涉及經(jīng)濟社會全方面。為此,要加快建立農(nóng)村應急機制,完善農(nóng)村緊急救援體制。二是推進農(nóng)村基礎設施建設。從我國的現(xiàn)實情況看,大部分旱情主要原因是工程性抽水,資源性缺水影響較少。如果能維護和增加現(xiàn)有的水利設施,完全可以解決農(nóng)業(yè)干旱問題。因此,在新農(nóng)村建設中,加快推進農(nóng)村基礎設施的建設是一項核心任務。三是盡快推廣新型農(nóng)業(yè)技術,尤其是節(jié)水灌溉技術。我國一方面水資源短缺,另一方面水浪費現(xiàn)象驚人。水資源的有效利用率只有16%,其中占總用水量約75%的農(nóng)業(yè)用水的利用率約為30%,發(fā)達國家為70%～80%。在這方面,需要向沙漠國家以色列學習。他們開發(fā)出大量節(jié)水灌溉技術,使干旱的影響降到最低。其節(jié)水灌溉工程的設計專業(yè)化、工程建設標準高,選用的控制和管理設備齊全,且先進可靠,灌溉保證率高,確保作物用水。我國在這方面還有明顯距離,水資源的粗放使用程度非常高。推進節(jié)水灌溉技術,是解決水資源短缺的重要舉施。

　　中期來看,需要加強水資源管理,需要充分發(fā)揮我國農(nóng)村大量經(jīng)濟合作組織的作用。例如,寧夏農(nóng)民組成了用水協(xié)會,專門協(xié)調(diào)水資源的分配。這種方式值得在全國推廣。它不僅在常態(tài)下可以減少農(nóng)村社會矛盾,而且在旱情嚴重時可以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢,在尋找水源、分布水資源、共同抗旱方面發(fā)揮獨到的作用。這個經(jīng)驗在國外也能看到。在阿根廷,一些小的水用戶協(xié)會合并成大的水用戶協(xié)會,發(fā)揮經(jīng)濟規(guī)模和專業(yè)管理的優(yōu)勢,使供水系統(tǒng)的輸水效率提高了10%,而管理費用卻明顯下降。此外,還需要加快建立水資源開發(fā)利用和保護的法律法規(guī)。

　　長期來看,需要盡快建立資源產(chǎn)權體制,改革水資源的管理,提高水資源的利用效率。當前農(nóng)業(yè)用水幾近免費,是導致農(nóng)村水資源短缺的重要因素。在旱情發(fā)生時,農(nóng)村水資源難以有效配置。因此,加快建立水資源產(chǎn)權制度,可以在常態(tài)下緩解農(nóng)村水資源的短缺程度。在這方面,發(fā)達國家做了大量的探索。例如,美國有水權交易市場。其目的是在不侵犯原有水權者利益的前提下改善水資源的配置,從而實現(xiàn)“雙贏”。在跨流域或跨州引水時,通常要通過水權交易后才能進行。為了支持這項工作,美國內(nèi)務部還成立了水權交易辦公室。

　　旱災并不會隨著人們良好愿望而消失。人的自身活動事實上形成了旱災的重要因素。我們反思旱災中的體制問題,目的在于找出體制中不適應現(xiàn)實需求的地方,加快改革,保障經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。(作者匡賢明 系中國(海南)改革發(fā)展研究院公共政策所副所長)