“賣地”獲得的土地出讓金是一些政府經(jīng)營城市的主要收益。而這些動輒以“億”元為單位的巨資，近年來也被中央政府要求作為保障中低收入群體住房的主要資金。

　　今天，審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司副司長翟挨才在接受本報記者采訪時說，從11個城市審計的情況看，土地利用過程中主要有這幾類問題：有的地方政府將應(yīng)通過招標(biāo)拍賣掛牌出讓的土地違規(guī)協(xié)議出讓，為用地單位減免或變相減免出讓金等；一些地方或用地單位“以租代征”農(nóng)民集體土地，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地；有的開發(fā)商拖欠大量出讓金，政府卻違規(guī)向其發(fā)放土地使用證。

　　翟挨才認(rèn)為，產(chǎn)生這些問題的主要原因是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動。部分地方政府只考慮加快建設(shè)和發(fā)展速度，以多種土地優(yōu)惠作為招商引資的條件，而這些優(yōu)惠行為最終主要體現(xiàn)在供地方式和供地價格兩方面。當(dāng)然也不排除少數(shù)人徇私舞弊、謀取私利的情況。

　　減免土地出讓金有可能為開發(fā)商屯地提供便利

　　審計公告稱，有90%以上的土地出讓金的征收情況較好，但有的地方為了引來和留住項(xiàng)目而減免征收或欠收土地出讓金，甚至違規(guī)給拖欠出讓金的用地單位發(fā)放土地使用證。

　　翟挨才說，近年來，一些地方在土地出讓金上做手腳，雖然與用地單位簽訂出讓合同，但其后又以政府辦公會議等形式，研究決定減免出讓金；有的地方采取先征收、然后再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補(bǔ)助等形式變相減免出讓金。

　　審計署認(rèn)為，地方政府的這種行為會造成兩個后果，一是造成開發(fā)商只用少量資金就取得了大片土地的控制權(quán)，給開發(fā)商囤積土地提供了便利條件，不利于政府對土地市場的調(diào)控。

　　再就是增加了銀行和政府的風(fēng)險。開發(fā)商往往用土地使用證作抵押向銀行大量貸款進(jìn)行開發(fā)，而后待房屋銷售后回收資金再上繳出讓金和歸還銀行貸款，有的甚至繼續(xù)拖欠，將銷售回款再用來取得另外土地的使用權(quán)，如此循環(huán)反復(fù)，金融風(fēng)險由銀行承擔(dān)，項(xiàng)目能否建成的風(fēng)險和收不到出讓金的風(fēng)險則由政府承擔(dān)。

　　政府“土地?fù)Q項(xiàng)目”背后潛伏巨大風(fēng)險

　　審計公告專門把“土地?fù)Q項(xiàng)目”作為違規(guī)問題提出，翟挨才解釋說，“土地?fù)Q項(xiàng)目”是指有的地方政府為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他一些公共設(shè)施建設(shè)，以向開發(fā)商提供一定面積土地且往往是經(jīng)營性土地的使用權(quán)為條件，向企業(yè)換取工程。

　　簡單講，就是政府為建造一個或幾個工程項(xiàng)目，給企業(yè)一塊地用于經(jīng)營性開發(fā)，作為回報，企業(yè)為政府完成某些工程項(xiàng)目建設(shè)，如有的地方用土地?fù)Q取道路，有的用土地?fù)Q取防洪堤，還有的地方采用這種方式換取政府辦公樓。

　　翟挨才說，“以土地?fù)Q項(xiàng)目”表面看能夠起到加快局部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，但其弊端很大。首先，政府“以土地?fù)Q項(xiàng)目”時，往往規(guī)避招拍掛出讓土地使用權(quán)的規(guī)定而將經(jīng)營性土地直接協(xié)議出讓，或通過虛假招拍掛的方式出讓經(jīng)營性土地，以符合雙方事先約定的條件，這不利于建立和規(guī)范正常的土地市場秩序。

　　其次，“以土地?fù)Q項(xiàng)目”的出讓土地價格往往明顯低于市場價格，會造成國有土地收益流失。再有，由于換給開發(fā)商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項(xiàng)目，也造成了這部分應(yīng)繳納出讓金的體外循環(huán)和固定資產(chǎn)投資脫離計劃控制。

　　農(nóng)村土地“以租代征”將損害農(nóng)民長期利益

　　審計公告專門提出了農(nóng)村土地使用中的“以租代征”問題，翟挨才解釋說，按照土地管理法的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但近年來“以租代征”問題在各地比較突出。

　　翟挨才分析說，這個問題背后有幾方利益的共同驅(qū)動。對企業(yè)和地方政府而言，由于近年來國家土地管理和調(diào)控的加強(qiáng)，企業(yè)使用國有土地的成本加大，而“以租代征”不需辦理用地審批手續(xù)，可以繞過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)限制和快速投入項(xiàng)目建設(shè)。對于農(nóng)民而言，農(nóng)民認(rèn)為通過租地每年可以領(lǐng)到的租金比自己從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入還高，因而也支持“以租代征”。

　　但從國家層面來看，“以租代征”的危害巨大。翟挨才說，這種做法嚴(yán)重影響了國家土地管理秩序，使國家的土地用途管制制度和最嚴(yán)格的土地管理制度不能落到實(shí)處，也影響了國家“嚴(yán)把土地閘門”的土地調(diào)控政策的有效執(zhí)行和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　另外，短期的收益實(shí)際會影響農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和社會穩(wěn)定。農(nóng)民出租土地的行為不受法律保護(hù)，一旦企業(yè)破產(chǎn)或經(jīng)營困難，農(nóng)民的租金將沒有保證，而已經(jīng)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的土地短期內(nèi)無法恢復(fù)耕種，會給農(nóng)民生產(chǎn)生活造成影響，或者給當(dāng)?shù)卣�府形成支付壓力，影響社會穩(wěn)定。同時，“以租代征”還規(guī)避了繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、進(jìn)行征地補(bǔ)償安置、履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)。 (記者 劉世昕)