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　　文／汪 偉

　　“大部制”改革沒有回避發(fā)改委，但從長遠來看，“第一大部”仍將維持它對中國經(jīng)濟的控制力。

　　新一屆中央政府宣告組成，事前猜測頗多的“大部制”方案和高層人事變動均已塵埃落地。原國務院副秘書長張平出任發(fā)改委主任，將帶領(lǐng)發(fā)改委這個超級大部轉(zhuǎn)型。向來有“第一大部”之稱的發(fā)改委，在宏觀調(diào)控方面任重道遠，而在職能改革方面，則將成為這一輪行政體制改革的風向標。

　　宏觀調(diào)控任重道遠

　　宏觀調(diào)控是發(fā)改委的主要職責，上任伊始的張平面臨的是一個困難重重的局面。用國務院總理溫家寶的話說，2008年“國際、國內(nèi)不可測的因素多”，將導致“決策困難”。

　　治理通貨膨脹無疑已經(jīng)成為今年宏觀調(diào)控的首要目標。2008年的前兩個月，CPI增幅接連創(chuàng)下了11年和12年來的新高。突發(fā)事件(雨雪冰凍災害)和季節(jié)性因素(春節(jié))加劇了物價上漲，但總的來說，這一輪漲幅仍然是2007年物價波動的延續(xù)。食品價格上漲仍然是推動物價漲幅的主要力量，但隨著國際油價、糧價和工業(yè)原材料價格持續(xù)走高，漲價正在向國民經(jīng)濟的其他領(lǐng)域蔓延。

　　溫家寶總理在《政府工作報告》中提出，2008年的CPI漲幅要控制在4.8%之內(nèi)。為了達到這個目標，發(fā)改委的價格管制措施顯然不會在短期內(nèi)撤消，這引起了諸多擔憂。對一心要完善市場經(jīng)濟體制的中國來說，價格管制是一種不得已的行政干預措施，并且多少帶有一些難以預料的風險。目前本來是全年中的用油淡季，但南方的汽油和柴油供應突然出現(xiàn)了短缺，就是對這種風險的一個警示。年初發(fā)改委凍結(jié)了成品油價格，導致國內(nèi)成品油價格大大低于國際市場的價格，這引起了供油企業(yè)的不滿�！赌戏蕉际袌蟆飞缯撜f，在許多南方城市的公交車因為加不到油而不得不停運的時候，海關(guān)單據(jù)顯示，供油企業(yè)卻將大量成品油出口國外。供油企業(yè)抱怨限價政策減少了企業(yè)利潤。

　　發(fā)改委向農(nóng)業(yè)增加了20個億的投入，希望增加食品未來的供應。當然，穩(wěn)定物價不是發(fā)改委一家的事，中央政府的其他部門，尤其是財政部和央行，也承受著來自各方面——比如購房者——的巨大壓力。不過，發(fā)改委在宏觀調(diào)控方面有更多和更有力的工具。它不僅可以管制商品價格，還能夠直接控制投資。

　　“第一大部”成形之路

　　發(fā)改委機構(gòu)龐大，內(nèi)設26個司局，工作人員超過1000人。國務院的每一個專業(yè)部門，從交通、能源、環(huán)境資源、社會發(fā)展到外資、貿(mào)易、就業(yè)和社會保障，幾乎都在發(fā)改委內(nèi)找得到對應的司局。發(fā)改委的網(wǎng)站介紹，職能共有14大類。有人說，大至“嫦娥”登月和核電站上馬，小到方便面價格和大學學位證書工本費，都屬于發(fā)改委的管轄范圍。

　　這個職能龐雜的機構(gòu)很容易讓人想起“國家計劃委員會”。事實上，成立于1952年的國家計委，的確是發(fā)改委的前身。

　　計委是計劃經(jīng)濟的代名詞。通過制定和審批計劃，計委全面規(guī)劃國家經(jīng)濟生活中的生產(chǎn)與消費，是計劃經(jīng)濟體制的核心所在。隨著市場經(jīng)濟體制的擴張，國家計委在1988年、1993年和1998年經(jīng)歷數(shù)次改革，內(nèi)部機構(gòu)幾經(jīng)分拆和合并，并且漸漸失去了許多權(quán)力，尤其是制定生產(chǎn)計劃和調(diào)配資源的權(quán)力，而試圖轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�宏觀調(diào)控的機構(gòu)。2003年，“國家計劃委員會”結(jié)束了自己的歷史使命。它最終與國家經(jīng)貿(mào)委和體改辦合并，變身為今天的“國家發(fā)展與改革委員會”。

　　機構(gòu)名稱變更并非小事。從計委到發(fā)改委的變遷伴隨著市場經(jīng)濟的擴張，計劃經(jīng)濟至少從語言上退出了國家權(quán)力核心。

　　不過，現(xiàn)實生活中的改革并不像名稱的變化可以一蹴而就。發(fā)改委在2004年的宏觀調(diào)控中強化了審批權(quán)力。根據(jù)規(guī)定，投資3000萬以上的項目需要報發(fā)改委審批。這一年，國務院又通過了《關(guān)于投資體制改革的若干意見》，要求可以由地方政府審批的項目，也須在發(fā)改委備案——漸漸地，備案也成了一種特殊形式的審批。如果發(fā)改委不出具同意函，送來備案的項目就難以開工。

　　5年來，發(fā)改委不斷強化了協(xié)調(diào)地方政府和其他部委的權(quán)力。由于“部門利益”的滋生，由于國務院部委之間職能交叉導致的低效率，客觀上也使得發(fā)改委這樣發(fā)揮協(xié)調(diào)功能的“部上之部”的存在顯得必要。一旦地方利益和部門利益與全局和中央的利益相抵觸，超越于其他部委之上的“第一大部”，就成了中央政策得到有力和快速推行的保證。發(fā)改委成了控制中國經(jīng)濟的一把利器。

　　發(fā)改委如何改革

　　一個項目能否上馬，何時上馬，發(fā)改委操持著生殺予奪的大權(quán)。這種權(quán)力本來是發(fā)改委進行宏觀調(diào)控的一張王牌，但最近卻受到了質(zhì)疑和批評。

　　新任全國政協(xié)副主席李金華在討論國務院機構(gòu)改革方案時曾說，發(fā)改委是國務院內(nèi)最需要改革的機構(gòu)。這番話得到了許多人的贊成與附和。“多權(quán)獨攬”的發(fā)改委面臨著迫在眉睫的改革的壓力。

　　批評主要集中在兩個方面。

　　發(fā)改委的職能與其他專業(yè)部門的職能重疊，責權(quán)不清。授權(quán)給發(fā)改委這樣一個綜合協(xié)調(diào)性的機構(gòu)，固然能改善因“部門利益”受到拖累的執(zhí)行力，但“部上有部”形成了一種架床疊屋的行政構(gòu)架，最終無益于行政效率的提高。中國政法大學副教授王建勛說，“每天有無數(shù)個地方政府、企業(yè)和其他組織，請求發(fā)改委審批各種各樣的項目，要蓋一堆的紅章子。少則要等幾個星期，多則要等幾個月，甚至更長的時間”，反而降低了中央政府的行政效率。

　　更重要的是，發(fā)改委越來越有“計委相”，多權(quán)獨攬，缺乏制約，令人擔心。發(fā)改委不僅有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、宏觀調(diào)控、項目審批的權(quán)力，還有資金調(diào)配的權(quán)力。發(fā)改委掌管著“中央建設投資”，每年可供動用的資金在一千億元以上。如果權(quán)力運行缺乏有力的制約，從長遠看，從政治學的一般理論看，很難保證不產(chǎn)生新的“部門利益”。

　　當然，“大部制”改革沒有回避“第一大部”的改革難題。改革方案中提出，要下放項目審批和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的權(quán)力，進一步確立企業(yè)的投資主體地位，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門在投資管理方面的作用。工業(yè)行業(yè)管理的職能已經(jīng)轉(zhuǎn)到新設立的工業(yè)與信息化部。盡管交通投資等職能是否將轉(zhuǎn)入大交通部還未可知，但從改革的趨勢看，應該是大勢所趨。

　　發(fā)改委將保持和強化宏觀調(diào)配的職能。從長遠來看，“第一大部”仍將維持它對中國宏觀經(jīng)濟的控制力。新成立的國家資源局將劃歸發(fā)改委管理，保證了發(fā)改委把控中國經(jīng)濟命脈的能力。-

　　大部制改革并不是一次改革，而是一個連續(xù)的改革的過程。未來的關(guān)鍵是監(jiān)督“一把手”。

　　(摘自《新民周刊》)