(聲明:刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
社;鹗紫仁前踩浯尾攀窃鲋。但這兩種基本要求,在目前的管理體制下均已陷于兩難之境
“這么多人栽在社保基金事上,不能不說(shuō)明這個(gè)管理體制是有問(wèn)題的,要盡快出臺(tái)相關(guān)管理法規(guī)”,國(guó)家信息中心財(cái)經(jīng)處高級(jí)經(jīng)濟(jì)師王遠(yuǎn)鴻日前對(duì)媒體坦言。
審計(jì)署披露的材料顯示:從違規(guī)涉及險(xiǎn)種上看,涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)。從違規(guī)主體上看,包括社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦、財(cái)政、地方政府、勞動(dòng)保障、稅務(wù)等多個(gè)部門。
大案頻發(fā)的背后,確是我國(guó)社;鸸芾眢w制運(yùn)行至今各種矛盾的集中反映。
法律制度雙重困境
“管理社;鹗紫仁前踩,其次才是增值。”11月16日,勞動(dòng)和社會(huì)保障部長(zhǎng)田成平說(shuō)?墒,安全與增值這兩種基本要求,在目前的管理體制下均已陷于兩難之境。
中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種組成,其中以養(yǎng)老保險(xiǎn)為最大份額。
社;鹁哂斜WC安全與保值增值的雙重需求。在安全和增值之間我國(guó)一直側(cè)重于前者。早在1991年,國(guó)務(wù)院即對(duì)養(yǎng)老基金投資渠道嚴(yán)格限定,只能用于存銀行和買國(guó)債。但兩年后情況有所松動(dòng)。時(shí)隔不久,即被收回成命,規(guī)定職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支相抵后的結(jié)余額,除留足兩個(gè)月支付費(fèi)用,80%左右應(yīng)用于購(gòu)買國(guó)家發(fā)行的社會(huì)保險(xiǎn)基金特種定向債券,不得進(jìn)行其他直接投資和各種形式的委托投資。
盡管如此,1998年以來(lái),全國(guó)清理回收往年被各地?cái)D占挪用的社;鸲噙_(dá)160多億元。
造成源源不斷的挪用和虧空的根源在哪里?
我國(guó)目前并沒(méi)有一部完整的規(guī)范社會(huì)保障的法律,部分的規(guī)定僅來(lái)源于1999年1月由國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。根據(jù)條例規(guī)定,“國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作?h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作!
也就是說(shuō),各級(jí)“勞動(dòng)保障行政部門”,不但是社保資金的監(jiān)督機(jī)構(gòu),同時(shí)也是管理機(jī)構(gòu);即便是征收的“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)”,也由勞動(dòng)保障部門成立。
這就意味著社保資金的管理與監(jiān)督的雙重責(zé)任,共系于同一部門。而另一方面,我國(guó)目前尚缺乏一部統(tǒng)一的《社會(huì)保險(xiǎn)法》。據(jù)了解,《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的草案已經(jīng)起草了多稿,但遲遲沒(méi)有審議。
他山之石
中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川11月18日在墨爾本表示,目前是中國(guó)實(shí)施養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度改革的最佳時(shí)機(jī)。
改革就必須改變目前的法律困境和管理困境。通過(guò)立法改變社會(huì)保障的管理體制,完善并增強(qiáng)社會(huì)保障的法律實(shí)施機(jī)制,使社會(huì)保障行政管理、事務(wù)經(jīng)辦和監(jiān)督控制分開(kāi),確保社會(huì)保障活動(dòng)有效、依法進(jìn)行。這也是1995年中共中央《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》為社會(huì)保障規(guī)定的三項(xiàng)原則之一。
從世界范圍內(nèi)來(lái)看,更是如此。
社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理一直是統(tǒng)一集中的,由國(guó)家管理。
美國(guó)1935年后實(shí)施社會(huì)保障制度,就一直把基本退休基金掌握在聯(lián)邦政府手里,為安全起見(jiàn),頒布法律只準(zhǔn)用這筆基金中可動(dòng)用的部分購(gòu)買國(guó)家債券,其余資金全部存入銀行生息,不允許做其他渠道的投放。
然而二戰(zhàn)以后,尤其20世紀(jì)70年代以后,一則實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家人口開(kāi)始老齡化,再則,經(jīng)濟(jì)下滑之勢(shì)多年不見(jiàn)好轉(zhuǎn),越來(lái)越多的國(guó)家改變社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金僅由國(guó)家管理的格局,改而由代表不同投保人群的基金會(huì)管理并有計(jì)劃地向市場(chǎng)投資。
日本把國(guó)民年金和厚生年金的基金,即一般公民和私營(yíng)企業(yè)員工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,交由大藏省資金運(yùn)用部掌管,嚴(yán)格控制投放;但其余的年金基金,即國(guó)家公務(wù)員年金基金、地方公務(wù)員年金基金、農(nóng)林漁團(tuán)體年金基金、私立學(xué)員工年金基金等,一律交由這些年金的基金會(huì)管理,任其自主投放。
智利又進(jìn)了一步,由民營(yíng)機(jī)構(gòu)分別對(duì)掌握的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行投放,不僅用以購(gòu)買國(guó)家債券,而且擴(kuò)展到購(gòu)買公私企業(yè)債券和股票,進(jìn)行抵押貸款,海外投資等等,且也取得豐厚的回報(bào)。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授龍翼飛,曾經(jīng)在給全國(guó)人大常委會(huì)的一次法制講座上建議,我國(guó)“應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法建立社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全投資機(jī)制”,“如在規(guī)范金融秩序的條件下,嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向和各項(xiàng)投資比例的上限,強(qiáng)化投資監(jiān)管措施,保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值與增值!
西方各國(guó)為了使社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值并更好地支持資本市場(chǎng)的發(fā)展,紛紛對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)管理采取新的措施。
德國(guó)原來(lái)是利用保險(xiǎn)法律對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行約束的,但從1998年4月1日開(kāi)始改由投資公司進(jìn)行調(diào)整。德國(guó)法律規(guī)定:養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可投資于股票的比例為20%左右,具體比例由各個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金計(jì)劃靈活掌握;可投資于房地產(chǎn)的上限為30%;可投資于流動(dòng)資金的上限為49%。
目前,德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)總額目前已達(dá)到3000億美元,其投資結(jié)構(gòu)的實(shí)際狀況是:投資于債券占75%,投資于房地產(chǎn)占13%,投資于股票占9%,投資于現(xiàn)金儲(chǔ)蓄占3%。英國(guó)、瑞士、法國(guó)、美國(guó)、意大利、日本、智利等國(guó)家也都以立法形式規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資比例的法定上限。
有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存量的資金大概已有8500億~9000億,資金的快速增加會(huì)使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資需求趨于迫切。對(duì)目前社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余部分的管理,可采用商業(yè)化的運(yùn)作模式,委托商業(yè)銀行等專業(yè)型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行二級(jí)托管,由地方政府和社保機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,將資金的歸屬權(quán)和運(yùn)作權(quán)分開(kāi)。
(來(lái)源:《中國(guó)新聞周刊》;劉彥)