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單靠戶(hù)籍行政管理部門(mén)從技術(shù)上想辦法，難以找到改革的正確途徑與方案。戶(hù)籍制度改革應(yīng)當(dāng)在更高層面上、以合乎法治原則的途徑進(jìn)行
日前，《中國(guó)青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心與新浪網(wǎng)新聞中心針對(duì)戶(hù)籍改革問(wèn)題進(jìn)行了一次網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，在參加調(diào)查的11168人中，91.7%認(rèn)為有必要進(jìn)行戶(hù)籍改革�？紤]到網(wǎng)絡(luò)調(diào)查內(nèi)在的局限性，該調(diào)查結(jié)論未必全然可信，但高達(dá)九成的贊成率即使打了折扣，也足以表明，戶(hù)籍改革的民意基礎(chǔ)似已完全成熟。
無(wú)獨(dú)有偶，此前，新聞媒體報(bào)道，由國(guó)務(wù)院14個(gè)部門(mén)組成的6個(gè)調(diào)研組于2006年分赴全國(guó)12個(gè)省市就戶(hù)籍改革工作進(jìn)行綜合調(diào)研后也得出結(jié)論，當(dāng)前進(jìn)一步深化戶(hù)籍改革，已經(jīng)具備了許多有利條件，時(shí)機(jī)基本成熟。
戶(hù)籍制度與計(jì)劃體制相配套，形成于上個(gè)世紀(jì)50年代中期。它用一整套政治、法律、政策手段，把人口劃分為大體上相互隔絕的城市與農(nóng)村兩大類(lèi)，城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口本身既享有較高收入，又享受到單位的種種福利，甚至在政治權(quán)利上兩類(lèi)人也有不同。除了上大學(xué)、參軍等渠道外，鄉(xiāng)村人口幾乎沒(méi)有流入城鎮(zhèn)的渠道。正是這一戶(hù)籍制度，不僅固化了、也極大地?cái)U(kuò)大了城鄉(xiāng)發(fā)展水平的差距。
80年代以來(lái)的市場(chǎng)化進(jìn)程使戶(hù)籍制度有所松動(dòng)，但其核心制度依然相當(dāng)穩(wěn)固。盡管大量農(nóng)村戶(hù)籍人口流入城市，并長(zhǎng)期居住、生活、工作于此，其中包括大量受過(guò)高等教育的人口。他們?yōu)槌鞘械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)進(jìn)步作出重要貢獻(xiàn)，但在法律上卻不具有市民的身份，無(wú)從參與城市公共生活，因而無(wú)從在城市主張、維護(hù)自己作為公民的權(quán)利與利益。這無(wú)疑是中國(guó)城市化落后于工業(yè)化、沿海新興工業(yè)城市工人收入增長(zhǎng)水平長(zhǎng)期滯后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的根源之一。
由于城鄉(xiāng)戶(hù)籍分割，導(dǎo)致近來(lái)為解決民生問(wèn)題所采取的種種措施也出現(xiàn)了偏差，也即，它主要照顧到城市中低收入群體，而屬于絕對(duì)貧困群體的鄉(xiāng)村中低收入群體，及身處城市卻不具有城市戶(hù)籍的人口，卻難以享受到政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移收益�；诤椭C社會(huì)綱領(lǐng)而采取的很多社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，也因?yàn)閼?hù)籍制度而繼續(xù)放大著城鄉(xiāng)差距。
一個(gè)和諧的社會(huì)不可能容忍全國(guó)人口在權(quán)利、福利上如此嚴(yán)重的分隔。所以，戶(hù)籍制度非改革不可�？上驳氖牵瑢�(duì)于這一點(diǎn)國(guó)人已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，剩下的問(wèn)題就是，如何全面、系統(tǒng)地推動(dòng)這項(xiàng)涉及到數(shù)以?xún)|計(jì)人的權(quán)利與利益、涉及到中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展穩(wěn)定的改革事業(yè)。
有些地方已經(jīng)進(jìn)行了試驗(yàn)，包括鄭州、東莞和江蘇省。不過(guò)，大部分戶(hù)籍制度改革嘗試只是解決了統(tǒng)一戶(hù)口登記制度的技術(shù)問(wèn)題，城市政府往往難于再進(jìn)一步，因?yàn)樵偻�，就涉及到福利再分配�?wèn)題。從一開(kāi)始，戶(hù)籍制度的主要功能就是確定分享政府福利的資格。今天依然如此，享有城市戶(hù)口往往便可以享有高水平、低價(jià)格的教育，享受政府提供的醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的保障。城市“戶(hù)口”在人們心目中的價(jià)值，也正在于此。而這些福利的供應(yīng)主體正是城市政府。完全取消城鄉(xiāng)戶(hù)籍分割制度就意味著，每一個(gè)生活在城市、并達(dá)到某種資格、成為城市市民的人，都同等地享有那些福利，這意味著，城市政府要保持現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口福利水平不變，就需要增加福利開(kāi)支。
各地戶(hù)籍制度改革之所以往往半途而廢，根源正在于此。戶(hù)籍制度改革的實(shí)質(zhì)是按照平等、公正的原則，改變諸多權(quán)利與福利在全體民眾間不合理的配置狀態(tài)。戶(hù)籍制度改革的根本目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)城市居民與農(nóng)民的權(quán)利平等，取消人口流動(dòng)限制。從操作層面看，一個(gè)人在城市居住一定年限、具備一定資格，他與家人就可自動(dòng)成為城市市民，享有城市市民的一切權(quán)利與福利。
正因?yàn)樯婕懊娣浅V泛而復(fù)雜，城市政府或省政府單兵突進(jìn)，難免捉襟見(jiàn)肘。單靠戶(hù)籍行政管理部門(mén)從技術(shù)上想辦法，難以找到改革的正確途徑與方案。戶(hù)籍制度改革應(yīng)當(dāng)在更高層面上、以合乎法治原則的途徑進(jìn)行。戶(hù)籍制度形成于法治觀念匱乏的時(shí)代，行政部門(mén)基于權(quán)宜考慮做出了此種政策選擇。今日，回復(fù)正軌，則需要也應(yīng)當(dāng)按照法治的方式進(jìn)行。
惟一有能力制定戶(hù)籍制度改革方案的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)，因?yàn)閼?hù)籍制度涉及到公民的權(quán)利問(wèn)題�？紤]到實(shí)施的復(fù)雜性，全國(guó)人大不必制定具體詳盡的改革方案。但在戶(hù)籍制度改革需要系統(tǒng)推進(jìn)的時(shí)候，全國(guó)人大確實(shí)有必要通過(guò)某種方式，整合民眾的意愿與政府各部門(mén)的考量，形成一個(gè)框架性法案，宣示改革的政治意愿，確定改革的基本原則、思路和時(shí)間表�！�
