看著自己包里的50余份公文，郭世宇對自己的上訪越來越?jīng)]有信心。
包里裝著厚厚一沓材料。有全國人大常委會給他出具的信訪介紹信，有法院的判決書，有在檔案館里查到的市政府文件，有法院、政府之間來往的公函復印件……13年來，包里已積攢了各式公文50余份，分別來自人大、法院、檢察院、政府辦公室、信訪局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局等12家機關。
這些公文全部是為了解決一個問題：海南省三亞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范區(qū)的國有土地使用權問題。
郭世宇是示范區(qū)內(nèi)一家飲料廠的負責人。示范區(qū)內(nèi)還有制冰廠、冷凍廠等十幾家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1994年，這十余家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始陷入與示范區(qū)所在地——榆港居委會的糾紛中。這場糾紛，讓十余家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從1996年起相繼癱瘓，至今不能開工生產(chǎn)，昔日的三亞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范小區(qū)，已成了一片廢墟。
一張國土證毀掉一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范區(qū)
南邊海，是海南省三亞市著名風景區(qū)鹿回頭山腳下的一片國有土地，上世紀70年代這里還是荒山、海灘。1971年,它被劃撥給榆港作為漁民新村(但沒有批準文書)。當時的榆港生產(chǎn)大隊曾發(fā)動群眾，歷時3年填海造地。
1987年后，榆港(已成居委會)把這塊地方的30多畝土地相繼承包給寶島制冰廠、鹿城飲料廠、永興冷凍廠等十幾家企業(yè)，承包期限為10年~20年不等，允許企業(yè)從事工業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營活動。到上世紀90年代初期,這些廠已投資近億元，相繼發(fā)展壯大，每年給三亞市帶來幾百萬元的稅收，解決近千人就業(yè)。南邊海也成為三亞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的示范小區(qū)。
然而，到1992年，三亞市征用南邊海土地進行舊城改造，十幾家企業(yè)都在改造范圍內(nèi)。榆港居委會在了解了政府要求企業(yè)自主改造后，認為南邊海土地使用權歸居委會，便于1994年7月向三亞市國土局申辦土地使用證。1995年年初，南邊海的10家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也聯(lián)名向三亞市政府提交了申辦土地使用證的報告。
糾紛由此產(chǎn)生。1996年3月，三亞市政府下發(fā)《三府函(1996)31號文件》，決定將南邊海的土地使用證發(fā)給10家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。榆港居委會不服市政府的決定，并向有關部門反映。
三亞市人大常委會就此組織有關部門進行了專門調(diào)查，于1996年8月發(fā)《三人常函(1996)2號文件》給三亞市政府，建議市政府按國家土地管理法有關規(guī)定，對10家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)用的土地辦理征用手續(xù)后，重新辦理土地使用權出讓給這10家企業(yè)，并盡快辦理土地使用證。
一個月后，三亞市政府下發(fā)了落實人大常委會意見的文件《三府函(1996)163號文件》，要求三亞市房產(chǎn)管理局盡快為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)放土地使用證，并給榆港居委會以適當經(jīng)濟補償。10家企業(yè)將來發(fā)展了，也要為榆港居委會的社會公益等事業(yè)多作貢獻。
然而，榆港居委會仍然不服三亞市政府的《通知》，并組織村民將飲料廠和冷凍廠的大門堵住。土地權屬糾紛矛盾開始激化，一些企業(yè)從此開始停產(chǎn)。
矛盾雙方頻頻上訪三亞市委、市政府、市人大，要求明確土地使用權。
時間又拖了7個月，三亞市政府在兩難的情況下改變了政策，以政府辦公室名義下發(fā)《會議紀要》(三府辦［1997］31號)，重新確定榆港居委會具有南邊海土地使用權。文件明確：三亞市房產(chǎn)管理局先給榆港居委會辦理土地使用證，在此基礎上，同時給具備條件的企業(yè)辦理土地使用權的轉(zhuǎn)讓手續(xù)。企業(yè)要獲得土地使用權，必須經(jīng)榆港居委會同意。
《會議紀要》下發(fā)后一個月，三亞市國土局為榆港居委會頒發(fā)了國有土地使用證，但10家企業(yè)卻沒有按當初協(xié)調(diào)的辦法，同時獲得居委會的土地使用權轉(zhuǎn)讓。
十幾家企業(yè)最終將市政府和榆港居委會告上了法庭。
辦公室《會議紀要》與政府文件哪一個效力大？
辦公室與市政府文件哪一個效力大？海南省的三級法院給出了不同的答案。
三亞市城郊人民法院在1998年12月進行初審時認為，南邊海一帶的土地屬國有土地，三亞市人民政府在《三府函(1996)31號文件》和“163號文件中”，決定由三亞市房產(chǎn)管理局依法給予企業(yè)辦理國有土地使用權手續(xù)，盡快發(fā)給土地使用證，但三亞市政府的職能部門國土局在三亞市未撤消上述文件和未取得被告(三亞市政府)同意批準的情況下，給第三人榆港居委會發(fā)證，違反了法定程序。
三亞市城郊人民法院最終判決被告三亞市政府撤消給榆港居委會發(fā)證的行為，重新作出具體的行政行為。
初審判決之后，三亞市人民政府服判不上訴，而榆港居委會不服，上訴到三亞市中級人民法院。三亞市中院1999年5月二審一改城郊法院的判決，認為城郊法院一審認定事實不清，證據(jù)不足，使用法律不當，應予撤消。
三亞市中級人民法院二審判決的依據(jù)主要有三點：一是南邊海的爭議土地是當年榆港大隊在上世紀70年代付出3年勞動填海造地形成的；二是南邊海的爭議土地是榆港居委會以租賃形式承包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營的，榆港居委會是實際的開發(fā)利用者；三是三亞市政府辦公室的31號《會議紀要》是處理南邊海爭議土地連續(xù)幾個行政行為中的最后一個。
9家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對三亞市中級人民法院的二審不服，申請再審，被三亞市中級人民法院于2000年8月駁回。
2002年9月，海南省高院在復查后駁回鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的再審申請。2005年11月，海南省高院又一次駁回十幾家企業(yè)的申訴。
2006年8月，海南省高院的主管副院長親自帶隊前往三亞，與三亞市領導人就企業(yè)申訴一事進行協(xié)調(diào)，并在10月份向三亞市政府發(fā)出司法建議函，建議三亞市政府完成其下屬辦公室未完成的事項，利用行政手段，妥善化解糾紛。
記者注意到，海南省高院給十幾家企業(yè)的駁回申訴通知書中，對三亞市政府的做法進行了含蓄的批評。稱：三亞市政府對涉案土地權屬問題的處理，先后作出多次決定，有的內(nèi)容不完全一致，以及與有關部門、三亞市人大的有關決定、決議不一致。三亞市政府在處理爭議過程中的不確定性和反復性，人為地增加了問題的復雜性，其行政程序確有瑕疵。
多一份公文多一份失望
郭世宇特別看重一份三亞市人大向省人大的匯報材料。這份2006年底的匯報材料不到300字，內(nèi)文寫到：三亞鹿城食品飲料有限公司等九家企業(yè)，因不服三亞市中級人民法院(1999)三中行終字第一號行政判決，近年來多次越級上訪，直至全國人大，但該案目前仍得不到妥善處理。一是該案三亞市人大常委會曾組織相關部門進行專門調(diào)查，并下發(fā)《三人常函(1996)2號文件》給市政府，市政府按照該文件精神又下發(fā)了《三府(1996)163號文件》。我們認為以上兩個文件是正確的。二是該案已經(jīng)省高院審查。按有關規(guī)定，三亞市人大不便監(jiān)督，為了妥善解決矛盾，消除不利因素，故建議省人大依法監(jiān)督。
“雖然知道三亞市人大支持我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，但也知道他們有些無奈�！惫烙钫f。
而一份海南省檢察院的公文，則讓郭世宇和他的同伴無法理解。
2001年4月，針對南邊海企業(yè)不服三亞市政府給榆港居委會頒發(fā)《國有土地使用證》，不服三亞市中院的判決，海南省人民檢察院經(jīng)過初步審查，認為三亞中院的判決可能存在《中華人民共和國行政訴訟法》第六十四條規(guī)定之情形，為進一步查清案情，決定立案審查。
該條規(guī)定內(nèi)容為：人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。得知省檢察院立案后，郭世宇和同伴們著實欣喜了一陣，感覺希望來了。誰知道這一等就是六年，到現(xiàn)在仍然沒有結果。
郭世宇沒有了最初時的自信：“我們普通老百姓覺得多一份公文就多一份希望，現(xiàn)在的情況卻是多一份公文多一份失望。”(記者 任明超)
