(聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
深圳將從2007年8月起試行居住證,試圖通過漸進(jìn)的方式,對1000萬流動人口進(jìn)行選擇性管理。“以證管人”成功與否尚無定論,但作為流動人口占城市人口約80%的大城市,深圳的做法對被移民大軍裹挾的城市,無疑有著借鑒意義
記者/陳曉
1987年冬天,高華友騎著自行車從深圳的主干道——深南大道上經(jīng)過。他看到北風(fēng)吹起落葉,嘩一下從馬路的這頭吹到另一頭,毫無阻隔,街上空無一人!吧钲诤美浒!备呷A友這樣形容自己當(dāng)時的感覺——長期從事人口管理工作令其對人氣的聚散有著“職業(yè)”敏感。
留住“候鳥”
那一年全國范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控是深圳自1979年建市以來遭遇的第一個城市發(fā)展的“嚴(yán)冬”。對這個依靠特殊政策起家的城市來說,中央的每次宏觀調(diào)控,都會給這個城市帶來巨大震動,人口的增減就是一個明證。自1987年后,深圳還經(jīng)歷過幾次短時間內(nèi)從人頭攢動到萬戶蕭疏的變化。目前深圳市的人口流動率依然保持在26%,每年交流量上百萬。甚至有這樣的評論:深圳的人口像股市,換手率太高。
1000萬的流動人口是這個城市的主體。他們和戶籍人口的比值是1:6.8。但是他們中的大部分人是這座城市的候鳥。沒有自己的住房、戶口,不能從銀行中獲得貸款以經(jīng)營更好的生活,找不到工作時,生活會失去一切保障。一旦山雨欲來,政策有變,這個城市面臨困境,這些邊緣人的第一選擇是離開。
“城市必須要有人口規(guī)模,才有自我可持續(xù)發(fā)展的動力。深圳必須增加戶籍人口。”已在深圳市從事幾十年人口管理工作的高華友說。他現(xiàn)在是深圳市人口管理辦公室調(diào)研員。早在2005年,深圳市政協(xié)委員俞喜平就提案,深圳應(yīng)一次性大批量批準(zhǔn)戶口遷入,在兩三年內(nèi)將戶籍人口數(shù)量提高到600萬人左右,夯實深圳的“根”。
從2005年深圳的“1+5”人口管理文件(《深圳市關(guān)于加強和完善人口管理工作的若干意見》及有關(guān)戶籍、居住、就業(yè)、計生、教育管理等5個配套文件中的“投資納稅入戶”和“技術(shù)技能入戶”,到2007年8月即將在深圳試行的居住證,深圳正在通過漸進(jìn)的方式,對1000萬流動人口進(jìn)行選擇:哪些人適合留在這座城市,哪些人是城市所需要的。
但目前基礎(chǔ)建設(shè)依然是這個城市投入最多的款項,在這樣的財政分配格局下,政府能有多大財力來分擔(dān)對個人的公共支出,能接納多少人進(jìn)入深圳的福利體系,還是一個兩難的選擇。
居住證試行:欲說還休
自從2005年以來,深圳的人口管理開始重心下移,以基層社區(qū)為單位。因此,居住證的辦理也將由社區(qū)代辦。但試點區(qū)域的鹽田區(qū)海山街道辦的梧桐社區(qū)迄今還未接到有關(guān)居住證施行的相關(guān)通知!皼]有任何培訓(xùn),也沒有文件說明!鄙鐓^(qū)工作人員許劍生對記者說。
“獲得居住證的人到底能享受什么福利,現(xiàn)在還不敢說。正式實行的時候沒有怎么辦?”鹽田區(qū)綜合治理辦公室副處長葉健如此解釋為什么直到7月中旬,政府依然對居住證辦理細(xì)則三緘其口。
對這些大量涌入城市的外地勞工,城市在接受他們對城市增長的貢獻(xiàn)時,能給他們什么?這是中國進(jìn)入工業(yè)化,大量農(nóng)村人口進(jìn)城后,所有大城市要面臨的人口問題。
深圳市公安局副局長、新聞發(fā)言人申少保表示,深圳市即將在8月試行的居住證將分為A、B兩類。政府認(rèn)可的穩(wěn)定職業(yè)者,可獲得A類居住證,這是一類有含金量的身份認(rèn)證,持證人可在工作、生活、子女教育等方面享受系列便利。B類居住證則是在這個城市立足的底線——所有在這個城市的非戶籍人口都必須辦理,才能獲得居住等基本權(quán)利。
以證件對城市人口進(jìn)行身份標(biāo)識是公共管理的一個敏感區(qū)域,通常會被民間輿論打上“二元結(jié)構(gòu)”“侵犯遷徙、居住權(quán)”等標(biāo)簽。深圳的居住證一事從2005年就開始提出,但推行日期一推再推,“其中爭議最大、政府顧忌最大的問題也就是社會公平!鄙钲谑腥丝诠芾磙k公室調(diào)研員高華友說。
但是,這又是目前公共管理無法回避的問題!爸袊@樣一個資源少,人口多的國家,城市要搞現(xiàn)代化,一段時間內(nèi)社會必然二元!敝袊r(nóng)業(yè)大學(xué)教授何慧麗告訴記者,這是她和溫鐵軍等學(xué)者在長期農(nóng)村實踐中得出的一個共識。
深圳即將試行的居住證,將對已然存在的二元社會進(jìn)行人口的重新分類,其中又涉及到公共資源分配的調(diào)整!爸袊捎媱澖(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中,深圳完成了經(jīng)濟‘試驗田’的任務(wù)。而現(xiàn)在,深圳需要當(dāng)起新的‘排頭兵’——在資源緊缺、人口密度高、社會發(fā)展矛盾突出的條件下如何構(gòu)建和諧社會!鄙钲诰C合研究院主任研究員李津逵說。
資源匱乏下的移民綜合征
深圳的“長安街”深南大道正在進(jìn)行修繕。出租車司機劉響告訴記者,在過去十年,他看到這條城市的主干道已經(jīng)進(jìn)行了兩次擴建。路中間的分隔區(qū)由花壇變成為了單薄的白色鐵欄桿。有的路段兩邊的綠化帶也濃縮成窄窄的石基。這些變化讓深南大道從四車道變成了雙向六車道,但是堵車依然日益嚴(yán)重。
緊張的不僅是道路和公共交通。作為全國最缺水的城市之一,深圳市目前可供的水資源量僅為12.59億立方米,而深圳2003年的用水量已達(dá)到12.3億立方米。也就是說,深圳年用水需求已基本達(dá)到供水能力的臨界點,而需求量每年仍以約7000萬立方米的速度增長。市水務(wù)部門作了一個預(yù)測,到2010年,深圳市每年需水量將達(dá)到19.43億立方米。即使現(xiàn)在還在規(guī)劃中的東部水源工程二期全部建成,深圳可供水量也只有19.12億立方米。
土地也在告急。深圳三面環(huán)山,一面臨海,根據(jù)2003年的統(tǒng)計數(shù)據(jù),平均每平方公里土地上有3597人生活。單憑這一個指標(biāo),總面積不足2000平方公里的深圳就足以號稱“超大城市”。根據(jù)同期統(tǒng)計數(shù)據(jù),總面積約16萬平方公里的北京,人口密度不過881人/平方公里。
1999年,深圳修建濱海大道,就開始學(xué)習(xí)香港填海造田。至今變成陸地的海域大約為34.65平方公里,相當(dāng)于5個蛇口半島。從海洋奪來土地的后果是,毗鄰大海的紅樹林自然保護(hù)區(qū),10年來面積已縮減一半。如今可期待的增加土地方式是重新劃分市域,但看起來遙遙無期。 所有移民城市病的誘因中,“2001年收容遣送條例取消,沖擊最大。”高華友說。
2001年收容遣返制度廢止,暫住證失去強制效力。深圳市出現(xiàn)了短時間內(nèi)最大量的人口增長!皬2001年之后兩年時間,深圳市暫住人口從700萬增加到1000萬!备呷A友說。
隨之而來的,是“飛車黨”和“同鄉(xiāng)村”。流動人口大量聚集的關(guān)外地區(qū),成為一些新流民作奸犯科的高發(fā)場所。廣東地區(qū)臭名昭著的“飛車搶奪”,始發(fā)地就是深圳寶安區(qū)。“這些人在家鄉(xiāng)專門進(jìn)行摩托車訓(xùn)練,熟練之后來城市作案!备呷A友說。據(jù)深圳市人口辦公室副處長盧文彬2005年介紹,深圳基層派出所刑事發(fā)案量相當(dāng)于內(nèi)地中等城市的刑事發(fā)案量,而其中流動人口犯案占98%,深圳同鄉(xiāng)村犯罪團(tuán)伙就有2000多。
此外,城市還開始出現(xiàn)一些形形色色的新面孔,比如每個十字路口等待紅燈亮起后行乞的乞丐,和在街頭兜售10元一支的玫瑰、不達(dá)目的不罷休的賣花小孩。最讓城市管理者頭痛和警覺的是在城市經(jīng)濟鏈條外流動的攤販。據(jù)高華友介紹,自2001年后的兩年時間里,深圳一共有17.6萬戶無證經(jīng)營戶,60萬戶無證攤販。
城市要反哺哪些人?
深圳現(xiàn)在每年流入十幾萬人,人口數(shù)量已經(jīng)“走到山頂”,深圳市發(fā)展改革局社會發(fā)展處董告訴記者說。深圳目前的人口結(jié)構(gòu)是:具有大專以上學(xué)歷的不足8.4%,而具有初中以下學(xué)歷的勞動力人口卻占到66.52%。這些最低月薪不超過1000元的勞工,分享著最少的公共資源,卻曾經(jīng)是深圳最主要的城市競爭力。
大量低薪的年輕勞工喂養(yǎng)了這個城市!吧钲谟20多年的時間,走完了別的城市需要200年才能完成的路!鄙钲谑猩鐣茖W(xué)院社會發(fā)展所所長楊立勛說,深圳能夠由1979年的31萬人口和只有一名工程師、國內(nèi)GDP不足2億元的寶安縣,變成今天的百萬人才、千萬人口和數(shù)千億GDP的超大城市,是大量廉價的勞工激活了深圳。
但這些人并不能全部享受“市民待遇”。國家發(fā)改委曾經(jīng)做過一個調(diào)查,花多少錢可以把深圳所有的流動人口都轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏丝。高華友算了一下,結(jié)論是:3年內(nèi)投入2000億。 深圳綜合研究院的主任研究員李津逵說:“根據(jù)我們的調(diào)查,每1億元的IT制造業(yè)投資,需配置1000個流水線上的工人。如果政府建造大批的‘廉租房’來安置工人,按現(xiàn)在城中村出租屋面積計算,建安工程投入需要1000億~1500億元,而深圳政府從1995年到2000年用于基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的費用只有350億元。也就是說,政府部門不吃不喝,也要花25年的時間才能滿足廉租屋的要求!
這是深圳政府不可能接受的一種調(diào)整人口結(jié)構(gòu)的方法。深圳市的財政收入支配中,基礎(chǔ)建設(shè)依然是第一位的。這是一個難以從道義上問責(zé)的問題!俺鞘械幕灸繕(biāo)就是增長!边@是社會學(xué)家莫勒寧研究城市的特性后得出結(jié)論,“否則,城市會被房地產(chǎn)商拋棄在塵土中(轉(zhuǎn)而開發(fā)其他城市)。因此在土地開發(fā)商、銀行家、市長以及媒體的共同作用下,城市增長幾乎成為每一座城市異常強烈而一致的目標(biāo)。土地的銷售開發(fā)決定了城市最基本的擴張形式! 在財力有限的情況下,大量的低級勞工從城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)變?yōu)槌鞘性鲩L的障礙。深圳必須要對非戶籍人口進(jìn)行篩選。它用的是漸進(jìn)式——每年投入幾百億,轉(zhuǎn)入16萬個戶籍指標(biāo),也就是說,每年從800萬農(nóng)民工和30萬工商戶中,挑選出可以幫助它增長的16萬個人。
居住證的福利想象
入戶指標(biāo)每年都沒有全部完成。能夠進(jìn)入這類指標(biāo)的是三類人:獲得高級技術(shù)職稱,三年個人納稅總額24萬,以及政策遷戶口。前兩類占了深圳戶籍指標(biāo)的絕大多數(shù),也是深圳市流動人口“轉(zhuǎn)正”的主要方式。但1000萬人中,符合政府設(shè)定的市民條件的人并不多。 獲得A類居住證的人群,是轉(zhuǎn)化為戶籍人口的后備軍。他們需要在深圳有穩(wěn)定工作至少半年以上并且簽定了勞動合同。和全國其他城市的外來就業(yè)者相比,能夠獲得A證者此前已經(jīng)享受著令人羨慕的福利待遇:擁有一張社?ǎ厦姘麄冊谶@個城市的醫(yī)療,養(yǎng)老和失業(yè)的保障。如果住院,他們可以從這張卡上直接劃掉90%的費用。和另一個超大型的移民城市——北京相比,這是商業(yè)保險才能享受到的內(nèi)容。他們的孩子也大量進(jìn)入當(dāng)?shù)厝雽W(xué)。目前深圳的80萬中小學(xué)生,有60萬都是外地人口。
實際上,“以前深圳市政府的財政體系只管182萬深圳戶籍人口,而現(xiàn)在則擴大到了包括非戶籍人口在內(nèi)的827萬人,社會保障等多數(shù)公共服務(wù)已經(jīng)開始逐步覆蓋到全社會!鄙钲谏鐣茖W(xué)院院長樂正說。
而182萬有深圳戶口的人還享受著政府更全方位的照顧。比如他們可以在失業(yè)的3個月里去政府免費提供的培訓(xùn)中心學(xué)車,還可以報銷門診大部分費用。這些零碎的差別,折算成現(xiàn)金也是一筆不小的數(shù)目。高華友1995年就做過測算,將一個流動人口轉(zhuǎn)為戶籍人口,市財政將為此支付15萬元。按今天的市價,“每人至少需要35萬!备呷A友說。
但即使是沒有歷史包袱的深圳也不敢一步跨越這些界限,實現(xiàn)“城市大同”。目前所知,政府給A類居住證獲得者的福利增加,是給予他們更多的信用,擴展他們在這個城市的生活空間。“比如,可以開通全球通手機,這之前是需要本地戶口才能辦理的業(yè)務(wù)。還有銀行貸款,不需要保證金限制,還有信用卡的額度等等!备呷A友說。