垂直管理部門(mén)與地方政府之間的關(guān)系本質(zhì)上是中央與地方之間權(quán)力劃分問(wèn)題

　　十七大報(bào)告提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的政府改革新目標(biāo)，其中明確指出要“規(guī)范垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系”。垂直管理部門(mén)和地方政府之間的關(guān)系又被稱為“條塊關(guān)系”，它歷來(lái)是中央與地方關(guān)系中的重要內(nèi)容。

　　垂直管理力度不斷加強(qiáng)

　　我國(guó)在改革開(kāi)放之后，為發(fā)揮地方能動(dòng)性，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始，將中央的權(quán)力下放地方。地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)甚至某些“特權(quán)”明顯擴(kuò)張。

　　權(quán)力的賦予促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)又反過(guò)來(lái)鞏固了地方的權(quán)力，削弱了中央對(duì)地方的控制力度。

　　另外，地方權(quán)力的局部性、短視性、狹隘性這些先天不足，導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，走私、稅收流失、偽劣產(chǎn)品、數(shù)據(jù)造假、環(huán)境惡化、生產(chǎn)安全等問(wèn)題層出不窮。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中復(fù)雜的金融問(wèn)題需要整體應(yīng)對(duì)，WTO這個(gè)大的國(guó)家環(huán)境也要求統(tǒng)一市場(chǎng)的培養(yǎng)。而地方權(quán)力在這些問(wèn)題上顯得孱弱，甚至成為中央權(quán)力的行使障礙。

　　在這種大背景下，垂直管理開(kāi)始出現(xiàn)，并且力度不斷得到加強(qiáng)。從傳統(tǒng)的海關(guān)、安全機(jī)關(guān)等部門(mén)擴(kuò)展到地稅、環(huán)保等歸地方管理的部門(mén)。

　　另外，垂直管理模式呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。垂直管理包括中央垂直管理、省垂直管理和特殊垂直管理。如安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)、外匯局、糧食局、煤礦安全監(jiān)察局、地震局、氣象局、測(cè)繪局、出入境檢查檢驗(yàn)機(jī)關(guān)、煙草局、郵政局、物資儲(chǔ)備局、海事局、央行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)等是中央垂直管理；工商、地稅、土地管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督是省垂直管理；國(guó)家土地督察局、審計(jì)署駐各地特派辦、財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦、環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)局駐各省調(diào)查隊(duì)等則是特殊垂直管理。

　　特殊垂直管理部門(mén)是近年來(lái)加入垂直管理隊(duì)伍的“新軍”。例如，針對(duì)環(huán)保執(zhí)法的困境，2006年國(guó)家環(huán)�？偩纸M建11個(gè)地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，直接由國(guó)家環(huán)保部門(mén)垂直管理。針對(duì)土地管理中存在的嚴(yán)重問(wèn)題，2006年7月國(guó)務(wù)院建立國(guó)家土地監(jiān)察制度，在全國(guó)設(shè)立7個(gè)地方局，由國(guó)土資源部垂直領(lǐng)導(dǎo)。

　　我們能清楚地看到，垂直管理的力度在不斷擴(kuò)大、垂直管理的方式日趨多樣化。

　　垂直管理力量受限

　　垂直管理部門(mén)與地方政府之間的關(guān)系本質(zhì)上是中央與地方之間權(quán)力劃分問(wèn)題。

　　國(guó)家加強(qiáng)垂直管理的力度有助于破除地方保護(hù)主義，保證政令的通暢，有助于避免地方政府的干擾，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，保證國(guó)家整體利益受到最大限度的保護(hù)。

　　但“條塊”矛盾也隨著垂直管理部門(mén)的增加而增多。

　　首先，垂直管理部門(mén)不可能完全擺脫地方政府的干擾。由于垂直管理部門(mén)與當(dāng)?shù)卣�府存在諸多利害關(guān)系，如土地、水電、人脈資源等，垂直管理部門(mén)和地方政府的聯(lián)系千絲萬(wàn)縷，容易受到影響。

　　其次，垂直管理會(huì)削弱地方政府職能，損害地方的能動(dòng)性。垂直管理部門(mén)憑借自身的優(yōu)勢(shì)地位不一定會(huì)配合地方政府的工作，而地方政府也會(huì)做出消極回應(yīng)，推諉其應(yīng)該配合垂直管理部門(mén)的工作。容易出現(xiàn)各自為政、相互推諉的現(xiàn)象。特別在行政執(zhí)法綜合性越來(lái)越強(qiáng)的今天，“條塊”緊張關(guān)系帶來(lái)的弊端更加明顯。

　　再次，垂直管理的趨勢(shì)，會(huì)使各個(gè)地方政府部門(mén)創(chuàng)造條件爭(zhēng)取躋身“條條”管理，這必然會(huì)給地方政府的穩(wěn)固帶來(lái)沖擊。某些情況下，可能引發(fā)中央與地方關(guān)系中潛在的不可預(yù)料的問(wèn)題。

　　最后，垂直管理部門(mén)的增加依然是權(quán)力自上而下的監(jiān)督，無(wú)法真正保障監(jiān)督到位。

　　依法規(guī)范二者關(guān)系

　　規(guī)范垂直管理部門(mén)和地方政府關(guān)系的法治化原則有以下幾個(gè)方面：

　　一是憲政原則。任何規(guī)范垂直管理部門(mén)和地方政府關(guān)系的法律都要在憲法的框架內(nèi)展開(kāi)，不能走出憲法框架、偏離了憲法的軌道。憲法的一個(gè)重要功能就是配置國(guó)家權(quán)力，憲法第三條第四款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”對(duì)此憲法文本進(jìn)行時(shí)代解讀是有必要的。

　　二是法制原則。法治的前提是法制的健全，沒(méi)有健全的法制，法治無(wú)從談起。我們需要根據(jù)憲法制定完善的規(guī)范垂直管理部門(mén)和地方政府關(guān)系的法律，來(lái)規(guī)范權(quán)力劃分問(wèn)題。

　　三是民主原則。中央政府的調(diào)整要充分聽(tīng)取地方的意見(jiàn)，衡量利弊得失。

　　四是合理謹(jǐn)慎原則。一個(gè)行政部門(mén)的職權(quán)只有具有全國(guó)性或跨區(qū)域性的特點(diǎn)，才有進(jìn)行垂直管理的合理性和操作基礎(chǔ)。并非所有的權(quán)力都是由中央行使更有效果，區(qū)域性的職權(quán)由地方政府行使的成本更低，收益更高。

　　對(duì)此，需要建立以下幾種制度：

　　科學(xué)論證制度。包括專家論證和公眾論證。在中央政府作出設(shè)立垂直管理部門(mén)的決策之前需要進(jìn)行專家論證。同時(shí)公眾論證的作用也不可忽視，需要將論證的數(shù)據(jù)資料、推理過(guò)程和結(jié)果向社會(huì)公眾全面公開(kāi)，接受公眾的質(zhì)疑和提問(wèn)，并且給予建立相應(yīng)的反饋機(jī)制。

　　民主決策制度。從實(shí)體民主和程序民主的原則出發(fā)，哪些行政部門(mén)可以垂直管理需要由法律確認(rèn)，中央政府新設(shè)垂直管理部門(mén)的決策需要由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)決定是否通過(guò)。

　　公務(wù)協(xié)助制度。針對(duì)垂直管理部門(mén)與地方政府之間相互推諉或者爭(zhēng)權(quán)的情況，需要通過(guò)法律規(guī)范確立地方政府與垂直管理部門(mén)之間的公務(wù)協(xié)助義務(wù)，享有權(quán)利一方可以請(qǐng)求另一方給予公務(wù)協(xié)助，不履行相應(yīng)協(xié)助義務(wù)的機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在行政執(zhí)法綜合性日益加強(qiáng)的今天，如果垂直管理機(jī)關(guān)和地方政府不能相互支持，在地方的執(zhí)法難度會(huì)增大。

　　爭(zhēng)議協(xié)商制度。在新的社會(huì)情況出現(xiàn)，產(chǎn)生權(quán)力爭(zhēng)議的時(shí)候，首先要經(jīng)過(guò)協(xié)商談判這一環(huán)節(jié)進(jìn)行解決，避免無(wú)端紛爭(zhēng)，維護(hù)行政權(quán)的統(tǒng)一性，在法定期限內(nèi)協(xié)商無(wú)果的情況下應(yīng)該采取抽簽等方式確立管轄職權(quán)，以保證社會(huì)問(wèn)題得到及時(shí)解決。

　　司法保障制度。垂直管理部門(mén)和地方政府的職權(quán)爭(zhēng)議、公務(wù)協(xié)助爭(zhēng)議的解決有行政途徑、協(xié)商方式，同時(shí)司法的作用應(yīng)該受到重視。司法是法治的最后保障，解決權(quán)力糾紛的最終途徑。可以大膽設(shè)想由最高人民法院行政庭裁決二者之間的權(quán)力糾紛、履行公務(wù)時(shí)產(chǎn)生的爭(zhēng)議。以期運(yùn)用法律對(duì)二者的爭(zhēng)議作出最后的權(quán)威裁斷，保證有關(guān)垂直管理部門(mén)和地方政府之間的法律規(guī)范得到良好貫徹。(文/熊文釗 曹旭東)