破除部門利益牢籠

　　當前我國已經(jīng)歷史性的步入市場經(jīng)濟、民主法治和全球化的格局之中，市場經(jīng)濟和社會發(fā)展中暴露出的種種弊病已經(jīng)暗示了機構(gòu)改革的難題，為此必須未雨綢繆，為政府機構(gòu)改革順利開展運籌帷幄。

　　改革從來都不是在和風細雨中進行的，無疑是充滿了復(fù)雜的利益博弈和激烈的權(quán)力角逐。部門利益、個人權(quán)力乃至特殊利益集團的利益，都可能成為大部門體制改革的阻力。實際上，目前政府管理中出現(xiàn)的職能交叉、決策成本高、協(xié)調(diào)困難等問題，除了機構(gòu)設(shè)置本身存在不合理的地方以外，背后則是現(xiàn)實的部門利益在作祟，即所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”的現(xiàn)實格局。

　　上世紀90年代中期以來，我國幾乎所有的改革都由政府主導(dǎo)和推動。政府主導(dǎo)往往就是部門主導(dǎo)，比如國企、醫(yī)療、教育、投資、金融、證券、住房、勞動和社會保障以及事業(yè)單位改革、社會管理體制改革，等等，現(xiàn)階段暴露出的政企不分、政事不分、政府與社會中介組織不分等，其主要矛盾也在部門主導(dǎo)。部門利益體現(xiàn)在改革政策的提出和制定上，并且與一些利益群體構(gòu)成有關(guān)特殊利益集團，深化機構(gòu)改革就會觸及他們的既得利益，勢必引發(fā)抵制和不滿。

　　大部門體制是解決部門利益膨脹和沖突的極端手段，通過減少部門數(shù)量，整合機構(gòu)職能，達到消弭部門利益膨脹的目標。必須要明確，改革不是權(quán)宜之計而是立意高遠，是為了長治久安。試圖挑戰(zhàn)改革的個人利益、部門利益、集團利益都只不過是改革邏輯中的必然犧牲品，必須服從于改革的長遠利益和國家的整體利益。

　　新一輪的改革以大部門機構(gòu)改革破局，似乎也預(yù)示了深化改革的決心和意志。在十七大關(guān)于“探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制”和紀念改革開放30周年的重要關(guān)口，可以說思想解放的春風已然吹起，以大部門體制革新政府機構(gòu)，既有新意又有魄力。

　　滿足促發(fā)展、保公正雙目標

　　確立大部門體制，可以減少管理層次，縮短議事鏈條，方便集中決策，明確問責行政。政府機構(gòu)的設(shè)置按照大部門模式展開，將大大改變中國目前的政府機構(gòu)格局，強化政府首腦和部委決策之間的聯(lián)系，提升決策能力和整合政策資源的能力，減少部門之間的橫向協(xié)調(diào)困難，也利于廉潔高效的政府運轉(zhuǎn)體制的實現(xiàn)。

　　當前，改革進入新階段，促進經(jīng)濟持續(xù)增長和保障社會公平正義成為政府職能的雙目標，“發(fā)展經(jīng)濟型政府”必須要兼顧從體制上為社會公正提供有效保障。

　　為此，要強化政府的市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，特別是關(guān)乎群眾切身利益、社會需求度高的領(lǐng)域。重點在于推進市場化改革，不斷滿足民眾公共服務(wù)要求，提高行政效能，這必將成為新一輪政府機構(gòu)改革的主要目標。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟性管制方面，一些特殊產(chǎn)業(yè)的價格和市場準入仍需要政府控制，如通信業(yè)，電力、燃氣、自來水等公用事業(yè)，公路貨運、鐵路、航空等交通業(yè)，銀行、保險、證券等金融業(yè)；此外，產(chǎn)品質(zhì)量安全、環(huán)境標準、能源利用、食品藥品安全、勞動場所安全、社會福利等新興的社會性管制領(lǐng)域，更需要政府公權(quán)力介入。

　　在建設(shè)服務(wù)政府方面，進一步整合與社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的機構(gòu)，組織更加綜合、全面和統(tǒng)籌的機構(gòu)可以更好地進行集中決策、統(tǒng)一標準并增強執(zhí)行力度。大部門體制減少了機構(gòu)數(shù)量，實現(xiàn)職能整合，并在此基礎(chǔ)上加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，最終目標是建設(shè)精簡、統(tǒng)一、高效的符合市場經(jīng)濟和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。

　　帶動政府轉(zhuǎn)型

　　制度總是以價值和理念為神髓，是實現(xiàn)它們的有形載體。大部門體制背后的制度理念是服務(wù)政府、法治政府和責任政府。

　　政府體制創(chuàng)新以職能有機統(tǒng)一的大部門體制的確立為立足點，目前只能定位于“探索”階段，然而改革30年來的歷史經(jīng)驗以及我們目前所處的階段性特征，客觀上要求我們不能再“摸著石頭過河”，而必須是站在一個更高的歷史起點反思政府的管理體制以及政府行為本身。

　　大部門體制不是孤立的、單純的裁撤機構(gòu)、精簡人員和整合職能，而是服務(wù)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、發(fā)展社會主義民主政治和構(gòu)建社會主義和諧社會的偉大戰(zhàn)略，根源于中國市場經(jīng)濟改革、民主政治發(fā)展以及社會轉(zhuǎn)型的客觀要求，最終落實于以人為本和科學(xué)發(fā)展的施政理念。

　　改革不能流于口號和形式化，任何深刻的制度變革，都必須與特定時代的歷史任務(wù)和社會需求相適應(yīng)，不能脫離國情。政府機構(gòu)改革的大部門體制必須有效促進經(jīng)濟增長、推動政治民主和帶動社會發(fā)展。這次改革應(yīng)該是歷次機構(gòu)改革的延伸，但又是新的政府公共服務(wù)精神的起點。權(quán)力總是在慣例中得到保存，而掌權(quán)者也總是依靠自己的習(xí)慣行事。改革就要摒除保守的慣例和陳舊的陋習(xí)，轉(zhuǎn)變思維習(xí)慣和行事邏輯。

　　現(xiàn)代政府必須承擔起應(yīng)有的給付行政責任，創(chuàng)新服務(wù)政府理念，重塑政府行為方式，在更加民主、法治的軌道上運轉(zhuǎn)。行政的任務(wù)已經(jīng)發(fā)生變遷，諸如矯正市場失靈、城市建設(shè)與規(guī)劃、農(nóng)地征收與補償、環(huán)境資源保護以及社會保障事務(wù)等等現(xiàn)代化帶來的難題，沖擊著政府治理手段的創(chuàng)新和組織變革。人權(quán)保障下的積極行政、福利行政理念更加需要一個服務(wù)型政府，負擔起對人民的“生存照顧”之職責，并促進公民權(quán)利的實現(xiàn)和市民社會的成長。(文/熊文釗、張偉，作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、中央民族大學(xué)法學(xué)院研究生）

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