戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的。

　　“我不是在挑戰(zhàn)戶籍制度，相反，我是在維護(hù)法律的戶籍制度，”在北京工作已有四年多的安徽籍律師程海一再?gòu)?qiáng)調(diào)�！芭c戶籍制度較真”讓程海出了名。此前他要求根據(jù)他長(zhǎng)期定居北京的事實(shí)將戶口遷往北京。但由于沒(méi)有北京市公安局出具的“準(zhǔn)遷證”，遭到拒絕。于是，他先后將北京、安徽兩地的公安部門(mén)告上法庭，但遭駁回；此后又致信國(guó)務(wù)院法制辦，建議清理戶籍管理相關(guān)文件。日前程海又通過(guò)電郵建議北京市政府，將540萬(wàn)外地戶口北京常住居民的北京戶籍問(wèn)題，列為2008年直接關(guān)系群眾生活的重要實(shí)事中。

　　事實(shí)上，自中國(guó)城鄉(xiāng)收入差別不斷拉大、城鄉(xiāng)矛盾顯現(xiàn)以來(lái)，質(zhì)疑現(xiàn)行戶籍制度的聲音就不絕于耳，調(diào)研、方案、路線圖一再出現(xiàn)，小范圍改革試點(diǎn)也未曾中斷。然而全面的改革方案仍付之闕如。

　　戶改也在“摸著石頭過(guò)河”

　　壓力之下，近年來(lái)戶口問(wèn)題的各種解決方案也在“摸著石頭過(guò)河”。

　　1992年國(guó)家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。

　　河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市近年來(lái)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。為推動(dòng)改革政策的順利實(shí)施，12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)主動(dòng)配合民政、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育、教育等部門(mén)調(diào)整相關(guān)配套的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。北京、上海兩市也已下發(fā)了本市農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口實(shí)施意見(jiàn)，放寬了條件限制。

　　在去年12月召開(kāi)的全國(guó)治安工作會(huì)議上，公安部宣布，我國(guó)將大力推進(jìn)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點(diǎn)的戶籍管理制度改革，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公民身份平等。除此之外，我國(guó)還將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，促進(jìn)人才交流和人口的合理有序轉(zhuǎn)移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶的條件限制，解決群眾的實(shí)際困難。

　　新一輪戶改的共同點(diǎn)

　　2007年6月6日，菲律賓總統(tǒng)阿羅約到訪重慶。此起彼伏的高樓和縱橫交錯(cuò)的立交橋讓她困惑：“重慶還有農(nóng)民嗎？”時(shí)任重慶市委書(shū)記汪洋的回答是：其實(shí)重慶大部分老百姓都是農(nóng)民。

　　“‘大城市帶動(dòng)大農(nóng)村’是重慶直轄之后就已經(jīng)具備的特點(diǎn)。重慶具備省級(jí)行政架構(gòu)，并不是單純的城市經(jīng)濟(jì)體。重慶的城鄉(xiāng)差距尤其大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯�！敝貞c市社科院城市發(fā)展研究所所長(zhǎng)許玉明接受《小康》采訪時(shí)指出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的改革就是向困擾中國(guó)的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”宣戰(zhàn)，戶籍問(wèn)題便是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的重要一項(xiàng)。

　　作為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革先行示范區(qū)，九龍坡區(qū)在2007年年初探索制定了《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戶籍制度改革試行辦法》等配套制度，以解決農(nóng)民變市民過(guò)程中面臨的各種問(wèn)題。該區(qū)規(guī)定在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等各個(gè)方面，變市民的農(nóng)民享受與當(dāng)?shù)亍俺抢锶恕币粯拥拇�遇。有的區(qū)縣甚至出臺(tái)了農(nóng)民變市民的獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

　　據(jù)了解，重慶將建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，統(tǒng)一登記為“重慶市居民戶口”，不再區(qū)分農(nóng)村人城市人�！斑@一改革將在試點(diǎn)基礎(chǔ)上于2012年前全面推開(kāi)，并盡快過(guò)渡到以身份證取代屬地戶籍管理制度。”

　　如今在我國(guó)許多地方展開(kāi)的新一輪戶籍改革，都與重慶有一個(gè)共同點(diǎn)，便是以“城鄉(xiāng)一體化”為目標(biāo)，通過(guò)全面推進(jìn)改革，打破原有的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。

　　廣東省全面推進(jìn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)，已于2005年11月報(bào)請(qǐng)省政府審定。這次改革意見(jiàn)中提出：在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)、自理口糧及其他類型的戶口性質(zhì)，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍登記管理一體化；按照在實(shí)際居住地登記戶口的原則，建立并完善實(shí)有人口登記管理制度。

　　《河南省城鎮(zhèn)化“十一五”規(guī)劃》則明確提出，河南省將按照城鄉(xiāng)一體化要求，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理，在全省推行按實(shí)際居住地進(jìn)行登記的戶籍管理制度。城鄉(xiāng)居民將按照實(shí)際居住地址統(tǒng)一登記為“居民戶口”。

　　武漢城市圈也表示九城市戶籍改革有望先行先試：持通用戶口本，武漢城市圈九城市居民可自由流動(dòng)，并形成以就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系。

　　準(zhǔn)入和遷移條件在放寬

　　山東省規(guī)定，凡屬該省引進(jìn)的人才，發(fā)給《山東省外來(lái)人才居住證》，享受當(dāng)?shù)鼐用竦耐�等待遇。重慶市則在暫住人口中全面實(shí)施居住證制度，取代原有的暫住證。

　　2007年12月，浙江省也開(kāi)始在部分外來(lái)人口較多地區(qū)試點(diǎn)居住證制度。此次改革打破了原有的戶籍屬地管理框架，把居住證分為三個(gè)等級(jí)，類別上分為臨時(shí)居住證和居住證兩種，而居住證又分為普通人員類和專業(yè)人員類。按照外來(lái)人員的條件，分別對(duì)應(yīng)不同的就業(yè)、住房和子女入學(xué)等社會(huì)福利。這種被當(dāng)?shù)毓賳T稱為“繞過(guò)戶口來(lái)設(shè)計(jì)附著在戶籍上的福利制度的改革”，受到公眾尤其是外來(lái)人口的關(guān)注。

　　在河南省鶴壁市，城鄉(xiāng)一體化戶籍改革也出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，如取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃限制，實(shí)行有合法固定住所、有穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源條件下的準(zhǔn)入制度；前來(lái)投資、興辦實(shí)業(yè)和購(gòu)房，不受時(shí)間長(zhǎng)短、投資數(shù)額、納稅數(shù)額的限制即可遷入；取消了夫妻投靠在居住時(shí)間上的限制，取消了父母投靠子女對(duì)身邊有無(wú)子女的限制，取消了子女投靠父母對(duì)子女年齡的限制；增加了投資投勞人員、外來(lái)務(wù)工人員符合一定條件即可入戶的內(nèi)容。

　　作為外來(lái)人口大省的廣東省也在籌建不同城市的準(zhǔn)入制度，以準(zhǔn)入條件取代各類進(jìn)城人口控制指標(biāo)。如廣州市在2003年以來(lái)先后推出了多項(xiàng)政策，改革了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和人口增長(zhǎng)調(diào)控管理辦法，取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口控制計(jì)劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，并明確了以準(zhǔn)入條件取代按計(jì)劃指標(biāo)審核落戶的辦法。

　　深圳市也相繼調(diào)整了戶口遷移政策，出臺(tái)了多份配套文件，全部取消了“農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)，新增投資納稅入戶政策，并將夫妻投靠的年限放寬至2年。

　　改革仍需改堅(jiān)

　　改革在如火如荼地進(jìn)行，效果卻似乎不盡如人意。即便是前文中提到的12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，也并沒(méi)能很好地解決原來(lái)的城市戶口居民和農(nóng)村戶口居民的平等問(wèn)題。有的地區(qū)，甚至在大刀闊斧地“改革”之后，由于種種原因，又不得不退回到原來(lái)的政策上來(lái)。

　　河南省鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開(kāi)、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時(shí)，鄭州市也因其改革力度被媒體形容為中國(guó)戶籍改革的“先行者”，但在2004年后鄭州的“戶籍新政”被緊急“叫�！�，理由是：人口的迅速增加致使城市交通擁擠，教育資源急劇緊張，社會(huì)保障部門(mén)壓力增大，治安和刑事案件發(fā)案數(shù)量增加，城市治安壓力加大，人口增加后患病人員增加將給醫(yī)療行業(yè)帶來(lái)壓力等等。

　　許多地方，農(nóng)民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會(huì)不公仍舊不少，諸如社會(huì)地位、收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓(xùn)等等并沒(méi)有完全消除，有了進(jìn)城的“門(mén)票”卻享受不到“市民待遇”。寧夏固原市許多農(nóng)轉(zhuǎn)非的群眾就由于長(zhǎng)年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補(bǔ)等農(nóng)村優(yōu)惠措施，紛紛要求非轉(zhuǎn)農(nóng)，在戶口上呈現(xiàn)返鄉(xiāng)潮。

　　城里人也有怨言：戶口一放開(kāi)，龐大的農(nóng)民涌進(jìn)城，城市就要變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來(lái)分我們的“蛋糕”嗎？

　　當(dāng)規(guī)定與要求，最終變得不那么匹配時(shí)，不禁讓人對(duì)這新一輪“戶改”的意義有了疑慮，有人甚至評(píng)論其“象征意義”多于實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

　　在各種關(guān)于戶籍制度的討論聲中，更多的是支持漸進(jìn)式的改革：經(jīng)濟(jì)因素和中心城市的承受能力成為重點(diǎn)考慮的因素。接受《小康》采訪的多位人士認(rèn)為，全面推進(jìn)戶籍改革的目標(biāo)是解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問(wèn)題，讓?xiě)艨诨貧w本位。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的，不研究解決好相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩(wěn)步推進(jìn)。

　　不過(guò)在程海看來(lái)，鄭州戶改只是暴露了被長(zhǎng)期掩蓋的各地對(duì)非本地戶口人(子女)上學(xué)、就業(yè)、社會(huì)保障上不公平對(duì)待的問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)是各地以常住戶口為借口，違反了(義務(wù))教育法、勞動(dòng)法、社會(huì)保障方面的法律，應(yīng)由對(duì)應(yīng)的法律去調(diào)整，與戶口無(wú)關(guān)，戶口也無(wú)法解決這些不公平的問(wèn)題。

　　對(duì)于戶籍制度，前進(jìn)還是退步，恐怕還將成為人們爭(zhēng)論不休的話題。程海對(duì)于自己的訴訟倒是充滿信心，“我會(huì)一直告下去，直到法律正確實(shí)施，相信我一定會(huì)勝訴的�！背毯？隙ǖ貙�(duì)《小康》表示，“如果大家都來(lái)關(guān)注、參與，明年或許就會(huì)出現(xiàn)根本性的改變。”（記者 陶衛(wèi)華 杜娟）

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