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溫嶺的財(cái)富民主改革:政府財(cái)政支出走向透明公平

2008年03月12日 13:00 來(lái)源:中國(guó)新聞網(wǎng) 發(fā)表評(píng)論

  (聲明:刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))

  人大代表參與政府預(yù)算案的決策討論,使政府的財(cái)政支出走向透明、公平、接受公眾監(jiān)督,溫嶺開(kāi)了個(gè)好頭

  2月24日下午,浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)塘下片代表團(tuán)除領(lǐng)銜代表莫海亮以外的15名鎮(zhèn)人大代表離開(kāi)會(huì)場(chǎng),抗議該代表團(tuán)提出的“關(guān)于增加塘下片教育資金投入”的議案并沒(méi)有被人大主席團(tuán)采納。

  在新河鎮(zhèn)黨委書(shū)記朱寶卿和新河鎮(zhèn)人大主席林仁福的解釋勸說(shuō)下,退場(chǎng)的代表們才返回會(huì)場(chǎng),繼續(xù)參加新河鎮(zhèn)第十五屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議。

  “人大代表退場(chǎng)表示抗議,這在全國(guó)恐怕也是第一次。”溫嶺市委宣傳部理論科科長(zhǎng)、溫嶺市民主懇談工作辦公室副主任陳奕敏回憶起當(dāng)時(shí)的情景,仍然很興奮。

  這是新河鎮(zhèn)實(shí)行“參與式預(yù)算”的第四年。

  此外,溫嶺市的箬橫鎮(zhèn)、澤國(guó)鎮(zhèn)、濱海鎮(zhèn)和大溪鎮(zhèn)四個(gè)鎮(zhèn)也在今年首次試行“參與式預(yù)算”——人大代表參與政府預(yù)算案的決策討論。

  財(cái)富民主之風(fēng)不僅在這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推開(kāi),也開(kāi)始擴(kuò)展到市一級(jí)政府——1月13日,“2008年部門(mén)(交通)預(yù)算民主懇談會(huì)”,溫嶺市委、人大、政府和16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的代表以及部分離退休代表參與懇談,對(duì)溫嶺市交通部門(mén)的預(yù)算編制提出意見(jiàn)建議。

  民主協(xié)商3.0:參與式預(yù)算

  除了創(chuàng)辦第一家股份制合作企業(yè)、迎來(lái)新世紀(jì)第一縷曙光,溫嶺還有第三張城市名片:“民主協(xié)商”。

  1999年6月,浙江省在全省開(kāi)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育活動(dòng)。當(dāng)時(shí)溫嶺市松門(mén)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)向陳奕敏提出,能不能做些創(chuàng)新。這次談話的成果是后來(lái)舉辦的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”。

  論壇的形式類(lèi)似記者招待會(huì),干部當(dāng)面回答居民的各種提問(wèn),能解決的當(dāng)面解決問(wèn)題,不能解決的需要給出措施和最后解決期限。

  創(chuàng)辦者當(dāng)時(shí)并未想到這個(gè)小小的創(chuàng)新會(huì)走得這么遠(yuǎn)。那次論壇有100多位居民自發(fā)前來(lái)參加,對(duì)大到投資環(huán)境、建設(shè)規(guī)劃,小到鄰里糾紛、液化氣價(jià)格等提出問(wèn)題。當(dāng)年松門(mén)鎮(zhèn)就舉辦了四期類(lèi)似的會(huì)議。

  1999年底,溫嶺市委推廣了松門(mén)鎮(zhèn)的做法,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“民情懇談”“村民民主日”“農(nóng)民講臺(tái)”等多種活動(dòng)形式。后來(lái),這些形式多樣的民主對(duì)話活動(dòng)統(tǒng)一更名為“民主懇談”,被推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政府各職能部門(mén)和非公有制企業(yè)。

  開(kāi)展得好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在年終考核時(shí)獲得“創(chuàng)新獎(jiǎng)”,年底考核還可以多計(jì)入一分。

  在不斷介入的學(xué)者和媒體的影響下,陳奕敏認(rèn)為民主懇談不僅是思想政治工作的載體,更是基層民主的一種原創(chuàng)形式。2001年以后,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始以民主懇談的方式就某些重大的決策議題征求公眾意見(jiàn),并有選擇性地采納。

  2005年,民主懇談進(jìn)入第三個(gè)發(fā)展階段。溫嶺人開(kāi)始利用民主懇談激活處于“不活躍”狀態(tài)的基層人大,試圖將游離于體制外的民主懇談會(huì)納入現(xiàn)行的制度框架內(nèi)。

  也是從這一年開(kāi)始,新河鎮(zhèn)的人大代表可以對(duì)鎮(zhèn)政府預(yù)算提出質(zhì)詢和修正。

  充滿火藥味的人大會(huì)場(chǎng)

  “程序安排我們就討論了十遍左右,最開(kāi)始的那個(gè)方案被專(zhuān)家否定了,又制訂第二個(gè)。這次人代會(huì)只準(zhǔn)備了一個(gè)月,是最倉(cāng)促的一次!毙潞渔(zhèn)黨政辦副主任、人大政協(xié)干事張小鵬告訴《中國(guó)新聞周刊》記者。

  根據(jù)《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法(試行)》,在人代會(huì)召開(kāi)之前,由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下的人大財(cái)經(jīng)小組組織預(yù)算報(bào)告初審民主懇談會(huì)。不是人大代表的普通民眾也可以參與,報(bào)名被批準(zhǔn)參會(huì)后,分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)三個(gè)專(zhuān)門(mén)小組進(jìn)行討論,各小組形成預(yù)算初審報(bào)告。

  2月23日下午,在新河鎮(zhèn)政府五樓會(huì)議室召開(kāi)的新河鎮(zhèn)2008年預(yù)算草案初審會(huì)議上,社會(huì)事業(yè)組要求追加老城區(qū)改造、塘下片教育投入、綜治、歷史文化遺產(chǎn)修復(fù)、農(nóng)民健康體檢工程、健康俱樂(lè)部建設(shè)等支出。其他兩個(gè)小組也各自提出了預(yù)算各項(xiàng)增減的建議。

  當(dāng)日下午各代表團(tuán)審議鎮(zhèn)政府、人大兩個(gè)工作報(bào)告及預(yù)算草案。

  根據(jù)新河鎮(zhèn)《2008年財(cái)政預(yù)算細(xì)化說(shuō)明》顯示,2008年新河鎮(zhèn)計(jì)劃收入15530萬(wàn)元,其中的最大收入是土地出讓金返還,預(yù)計(jì)9990萬(wàn)元。計(jì)劃支出15500萬(wàn)元,最多的是城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)支出,共計(jì)6530萬(wàn)元。包括項(xiàng)目征地報(bào)批成本3000萬(wàn),各地塊配套基礎(chǔ)設(shè)施支出1100萬(wàn),各地塊政策處理費(fèi)用300萬(wàn)元,江濱公園建設(shè)350萬(wàn)元等。

  4年的參與式預(yù)算實(shí)踐極大地提高了人大代表的參政議政水平,代表們發(fā)言尖銳積極,不少代表還保留了去年的預(yù)算草案,拿出來(lái)與今年的對(duì)比。

  2月24日上午,預(yù)算民主懇談會(huì)舉行,人大代表開(kāi)始審議預(yù)算報(bào)告,鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人回答人大代表提出的詢問(wèn),政府根據(jù)懇談內(nèi)容修改預(yù)算。這次還增設(shè)了一個(gè)環(huán)節(jié),各團(tuán)可以由領(lǐng)銜代表與普通代表商議,五人聯(lián)名提出修正議案。

  肖家橋村代表顏瑋鈞提出,農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路經(jīng)費(fèi)目前只有80萬(wàn)元,應(yīng)該增加到100萬(wàn)元。他還建議對(duì)農(nóng)村4米寬以上的村道進(jìn)行補(bǔ)助,建議從交通尾欠工程一項(xiàng)和疾病防治一項(xiàng)各減少10萬(wàn)元。

  對(duì)此,新河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)郭海靈答復(fù),如果按這樣的標(biāo)準(zhǔn),補(bǔ)助范圍一下子就很大了,經(jīng)費(fèi)將遠(yuǎn)不止20萬(wàn)元,而是后面再加個(gè)0,所以這一項(xiàng)還是要堅(jiān)持原來(lái)的政策。

  上莫村代表莫海亮則提出塘下中學(xué)門(mén)口交通環(huán)境比較差、還沒(méi)有操場(chǎng)等,遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上新河鎮(zhèn)中學(xué)和長(zhǎng)嶼中學(xué),應(yīng)該加大投入。為了計(jì)算出相對(duì)可靠的數(shù)據(jù),他不但請(qǐng)來(lái)列席的塘下中學(xué)校長(zhǎng),還專(zhuān)門(mén)打電話叫來(lái)下林小學(xué)校長(zhǎng),計(jì)算出應(yīng)該加大投入到200萬(wàn)元。

  此外,他還提出,預(yù)算細(xì)化仍然不夠,如支出方面的第一項(xiàng)里各地塊“政策處理”(即付給農(nóng)民的土地征用費(fèi))300萬(wàn)元,到底用于哪些地方?

  副鎮(zhèn)長(zhǎng)黃文燁當(dāng)場(chǎng)答復(fù)他關(guān)于學(xué)校建設(shè)的問(wèn)題:鎮(zhèn)里確定2008年為“校網(wǎng)調(diào)整年”和“校舍建設(shè)年”,需新建部分教學(xué)樓、食宿樓。因?yàn)樘料缕南铝中W(xué)暫時(shí)保留,所以沒(méi)有大的建設(shè)項(xiàng)目,但這不意味著不投入。比如,校建工程有750萬(wàn)元的預(yù)算。如果有項(xiàng)目,這筆預(yù)算就可以支持,如塘下中學(xué)校門(mén)口環(huán)境改造、下林小學(xué)的食堂建設(shè)、塘下小學(xué)的電腦室建設(shè)等,已經(jīng)都有過(guò)投入。

  對(duì)于預(yù)算細(xì)化不夠的問(wèn)題,黃文燁沒(méi)有回答。

  但塘下片的其他代表對(duì)此答復(fù)不滿意,于是出現(xiàn)開(kāi)頭退出會(huì)場(chǎng)的那一幕。

  最后,在收到的17個(gè)修正案中,除了與預(yù)算無(wú)關(guān)的、政府已做修改的及協(xié)商解決的提案,只有老城區(qū)改造和通向旅游景點(diǎn)長(zhǎng)嶼洞天的長(zhǎng)麻路建設(shè)兩個(gè)修正案參加票決。表決結(jié)果出乎政府工作人員的預(yù)料,這兩個(gè)修正案都因反對(duì)票超過(guò)半數(shù)而沒(méi)有獲得通過(guò)。

  “各個(gè)代表團(tuán)都是從自己村的利益出發(fā)提出修正案,馬上進(jìn)行票決很難獲得通過(guò)。這里明年我們會(huì)增設(shè)一個(gè)環(huán)節(jié),安排各個(gè)代表團(tuán)游說(shuō)、彼此妥協(xié)的時(shí)間,此后再進(jìn)行票決!标愞让粽f(shuō)。

  對(duì)預(yù)算修正案投票表決,不是人大常用的舉手表決,也是此次“參與式預(yù)算”的新亮點(diǎn)。

  “中國(guó)人都講‘面子’,怕得罪人,即使心里不同意也不敢不舉手,用舉手表決修正案難以表達(dá)代表的真實(shí)意愿!睆埿※i說(shuō)。

  政府壓力減輕了

  票決預(yù)算修正議案之后,人大代表全體舉手通過(guò)了《新河鎮(zhèn)2008年預(yù)算修改方案》,這個(gè)方案對(duì)預(yù)算草案做出五項(xiàng)修改,如:交通運(yùn)輸支出中農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路支出增加20萬(wàn)元,綜合治理支出增加50萬(wàn)元。城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)中項(xiàng)目征地報(bào)批成本減少50萬(wàn)元,各地塊政策處理費(fèi)用減少20萬(wàn)元,等等。

  “鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政問(wèn)題比較多,收支平衡壓力大,教育支出、社會(huì)保障支出和社會(huì)事業(yè)等剛性支出加大了,民生工程、社會(huì)事業(yè)工程不斷增多。蛋糕就這么大,怎么分?政府的壓力也很大!毙潞渔(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)郭海靈告訴《中國(guó)新聞周刊》記者,“現(xiàn)在讓人大代表參與預(yù)算,預(yù)算制定更加合理,也更能反映群眾的意愿。也減輕了鎮(zhèn)長(zhǎng)的壓力。財(cái)務(wù)公開(kāi)透明,支出按照預(yù)算來(lái)執(zhí)行,村一級(jí)來(lái)要錢(qián)上項(xiàng)目的現(xiàn)象減少了。”

  據(jù)他介紹,在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行半年以后,還要開(kāi)一次民主懇談會(huì),請(qǐng)人大代表來(lái)對(duì)預(yù)算大方向進(jìn)行調(diào)整。每個(gè)季度政府都會(huì)向財(cái)經(jīng)小組、人大主席團(tuán)匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況,接受監(jiān)督。

  人大代表講“實(shí)惠”

  莫海亮遞過(guò)來(lái)的名片上,在自己公司的名稱(chēng)下面,還用紅字印著“溫嶺市第十四屆人大代表”。

  “農(nóng)民群眾就是‘實(shí)惠’,大家都關(guān)心自己的切身利益。參加預(yù)算審議一方面是規(guī)范政府行為,一方面財(cái)政預(yù)算合不合理,也對(duì)老百姓影響很大!蹦A琳f(shuō)。

  競(jìng)選人大代表,是最近幾年溫嶺商人中的熱門(mén)活動(dòng)。張小鵬說(shuō):“一是有政治地位;二是顯示了一種信譽(yù),和人大代表做生意會(huì)比較放心;三是方便和政府打交道,也能參與政治,說(shuō)得上話,爭(zhēng)取自己的利益!

  顏瑋鈞是肖家橋村村主任,今年是他當(dāng)村干部的第26年,市人大代表第18年。去年他當(dāng)選鎮(zhèn)人大代表,提了個(gè)加強(qiáng)工業(yè)區(qū)投入的修正案。當(dāng)記者問(wèn)他為什么提這個(gè)時(shí),他略有些不好意思地說(shuō),因?yàn)榧依镩_(kāi)了個(gè)小廠,做機(jī)械的。

  當(dāng)人大代表并不是從天而降的桂冠。據(jù)張小鵬說(shuō),競(jìng)選鎮(zhèn)一級(jí)人大代表大概要花10萬(wàn)到20萬(wàn)元,競(jìng)選市人大代表要花50萬(wàn)元。這些錢(qián)大多花在請(qǐng)選民吃飯,在當(dāng)?shù)剞k公益事業(yè),比如為當(dāng)?shù)氐睦夏陞f(xié)會(huì)捐錢(qián)、修路等。

  根據(jù)《新河鎮(zhèn)第十五屆人大代表大會(huì)代表情況表》顯示,絕大多數(shù)人大代表是村干部或者曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)村干部。村干部的選舉更為昂貴。選村長(zhǎng)至少要花50萬(wàn),花200萬(wàn)還沒(méi)有競(jìng)選上的并不罕見(jiàn)。

  不排除部分富裕了的商人追求政治地位參選,但巨大的土地轉(zhuǎn)讓利益驅(qū)動(dòng)也不可小覷。當(dāng)?shù)鼐用駨埇|瓏告訴記者,尤其是城郊農(nóng)村的土地升值很快,村委會(huì)參與土地流轉(zhuǎn)權(quán)力很大。比如給政府的價(jià)格是十幾萬(wàn)元一畝,卻只需要給農(nóng)民兩萬(wàn)多元一畝。巨大的利益導(dǎo)致干群矛盾尖銳,相關(guān)事件也曾經(jīng)發(fā)生過(guò)。

  2005年,新河鎮(zhèn)第一次搞參與式預(yù)算,莫海亮沒(méi)有發(fā)言,他記得那時(shí)候經(jīng)常冷場(chǎng),主持人不斷地調(diào)動(dòng)氣氛,叫人發(fā)言!拔以诳,到底發(fā)言了有沒(méi)有用,年底看決算報(bào)告,他們還真按照預(yù)算實(shí)行了,F(xiàn)在感覺(jué)發(fā)言比不發(fā)言好!彼f(shuō)。

  每一個(gè)來(lái)溫嶺的專(zhuān)家和記者幾乎都會(huì)問(wèn)陳奕敏,溫嶺的民主協(xié)商如何制度化,陳奕敏開(kāi)玩笑說(shuō):“制度化?化不了!

  雖然現(xiàn)在和人大制度結(jié)合,但民主協(xié)商的前路依然有太多的不確定性。對(duì)此,陳奕敏的期望很小也很大。

  在他看來(lái),重要的是對(duì)老百姓進(jìn)行民主熏陶,讓民主成為他們的習(xí)慣和生活方式。 (周麗娜)

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