事實(shí)遠(yuǎn)比已知的觸目驚心。

　　就在上海社保案漸入尾聲，主要涉案人員已進(jìn)入司法審判程序之際(據(jù)新華社2006年9月至2007年12月期間報道，原上海市社保局局長祝均一，已獲刑18年；原福禧集團(tuán)董事長張榮坤，已開庭審判；原上海市市委書記陳良宇，已被免職接受調(diào)查)，記者獲得一份國家審計(jì)署所做的2007年第86號《上海市社�；�金運(yùn)營及管理情況專項(xiàng)審計(jì)》報告。

　　該報告系統(tǒng)揭示了自上世紀(jì)90年代上海市社保制度建立至2006年7月17日上海市社保案發(fā)之日止，上海社�；�金真實(shí)的運(yùn)營及管理情況。

　　報告所披露的社保基金整體狀況遠(yuǎn)比此前所暴露的福禧個案更為觸目驚心：“多年來，上海市社保局共計(jì)運(yùn)營基本社會保險基金、企業(yè)年金、小城鎮(zhèn)保險等8個險種的社保資金，金額共計(jì)達(dá)329.44億，截至2006年7月17日，尚未收回的資金達(dá)255.41億，占運(yùn)營資金余額387.31億元的66%�！�

　　根據(jù)報告，這些違規(guī)運(yùn)營的社保資金大量投向了和國家宏觀政策導(dǎo)向不符的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域——比如房地產(chǎn)業(yè)。

　　“截至2006年7月17日，對44家房地產(chǎn)企業(yè)貸款余額201.25億，社保資金甚至給不法商人和企業(yè)提供了大量的資金支持。”

　　更有甚者，上海社保局一方面曾試圖弄虛作假掩蓋投資損失，另一方面又曾試圖掩蓋投資收益�！芭�虛作假掩蓋損失9262.2萬”，“長期兩套報表，瞞報增值收益31.22億”。

　　對于自1991年起步的中國養(yǎng)老保險改革，18年間爭議不斷，圍繞社保資金該如何運(yùn)營在業(yè)界一直存在兩種觀點(diǎn)。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于我國龐大的人口老齡化壓力，社保資金未來存在巨大的支付壓力，因此應(yīng)當(dāng)在完善制度建設(shè)的前提下允許社保資金投資運(yùn)營；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，社保資金是“養(yǎng)命錢”，不可輕舉妄動，應(yīng)嚴(yán)格限制投資運(yùn)營，以避免可能帶來的投資損失風(fēng)險。

　　原上海社保局局長祝均一是前一觀點(diǎn)的代表人物，一直以強(qiáng)硬的改革派面目示人。但現(xiàn)在看來，祝顯然忽視了上述兩種觀點(diǎn)既有交鋒的一面，更有統(tǒng)一的一面，即在具有完善制度和陽光規(guī)則的前提下，保障社保資金的安全運(yùn)作。

　　眼前的這份上海社保審計(jì)報告為人們展示了一個“壞的樣本”：在不透明的制度下，社保資金不僅無法遏制投資沖動，長期大量違規(guī)投資，而且在投資領(lǐng)域、投資程序、投資收益分配等各個環(huán)節(jié)，無不存在嚴(yán)重問題。

　　更讓人憂心的是：此種狀況不獨(dú)上海，全國其他地方亦相去不遠(yuǎn)。

　　2007年11月，國家審計(jì)署對全國29個省(區(qū)、市)社�；�金的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果顯示，1999年前發(fā)生的違規(guī)金額為23.47億元，2000年以來發(fā)生的違規(guī)金額則高達(dá)47.88億元。

　　違規(guī)運(yùn)營329億

　　1991年，按照國家社會保險改革的要求，上海市陸續(xù)建立了五項(xiàng)基本社保制度(基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險)和企業(yè)年金制度。此外在1999年前后，上�；�于地區(qū)特性，還相繼設(shè)立了小城鎮(zhèn)社會保險、小企業(yè)欠薪保障金、外來從業(yè)人員綜合保險等地方性社保制度。

　　1993年，前身為上海市社保局的上海市社會保險管理局成立。至此，上海開始采取五險合一制度，即除醫(yī)保、殘疾人保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險外，其余的社會保險資金都由上海市社保局統(tǒng)一管理。

　　從此，正如審計(jì)報告中所指出的“沒有收支兩條線，市財政局也沒有參與日常監(jiān)督管理，僅對社�；�金年度決算進(jìn)行復(fù)核和匯總上報”那樣，數(shù)額龐大的社保資金從征繳到發(fā)放，到管理監(jiān)督，整個環(huán)節(jié)均操控在上海市社保局一個部門手中。

　　此種被審計(jì)署斥為“一門式管理，一支筆批條子”的管理方式，為日后的種種亂象埋下了伏筆。

　　經(jīng)過整整一年半(2006年7月—2007年12月)的審計(jì)，國家審計(jì)署得出了如下結(jié)果：“上海市社保局共運(yùn)營8種社保資金，共計(jì)329.44億，截止2006年7月17日，尚未收回255.41億，占余額387.31億元的66%�！�

　　這其中，違規(guī)運(yùn)營數(shù)額最大的是企業(yè)年金基金和地方性社�；�金，分別高達(dá)132.73億和175.91億，占違規(guī)運(yùn)營金額總額的93%。

　　審計(jì)報告顯示：“上海市社保局違規(guī)運(yùn)營企業(yè)年金基金132.73億。其中委托銀行向哈爾濱百聯(lián)德泓商業(yè)廣場有限公司等發(fā)放貸款100.43億，向沸點(diǎn)發(fā)放和展期24億，通過中泰信托等機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款8.3億，截至2006年7月17日，尚未收回96.05億�！�

　　上海市社保局手握多少企業(yè)年金一直秘而不宣。據(jù)2005年上海社保局副局長鮑淡如公開透露，當(dāng)時上海社保局所掌握的年金數(shù)字是110億元。累積至2007年底，據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，總額在150億元左右。由此可推斷，社保局基本把全部家底都拿出去“當(dāng)”了。

　　地方性社保資金則是另一個“錢庫”。

　　自1999年11月，上海市頒布《上海市小企業(yè)欠薪基金試行辦法》始，在2002年和2003年，上海市相繼頒布了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》等三項(xiàng)地方法規(guī)，建立了地方性社保制度。其間關(guān)于基金管理做了如下規(guī)定：開立專戶，�？顚Ｓ茫�任何部門、單位和個人不得轉(zhuǎn)借、挪用、侵占，而對資金運(yùn)營則只字未提，成為留白地帶。

　　審計(jì)報告顯示：“上海市違規(guī)運(yùn)營地方性社保基金175.91億。其中，使用小城鎮(zhèn)社會保險基金169.06億，向沸點(diǎn)、帝泰發(fā)放委托貸款157.06億；使用小企業(yè)欠薪保障金發(fā)放委托貸款1.85億；使用外來從業(yè)人員綜合保險基金發(fā)委托貸款5億。上述地方性社�；�金中有141.56億尚未收回�！�

　　如此操作的重要原因是，上海的企業(yè)年金制度一度被譽(yù)為“領(lǐng)先改革的制度”，其關(guān)于投資運(yùn)營的規(guī)定遠(yuǎn)較基本養(yǎng)老保險更為寬松，而地方性社保資金由于國家相關(guān)法律不完善，也更容易找到運(yùn)作縫隙。

　　比如，企業(yè)年金制度的基本法規(guī)依據(jù)是2004年10月勞動和社會保障部頒布的《企業(yè)年金試行辦法》，其中規(guī)定，企業(yè)年金基金可以按照國家規(guī)定投資運(yùn)營。

　　該辦法允許企業(yè)年金投資的前提是引入市場化年金運(yùn)營框架，建立“四種人”制度——通過企業(yè)年金的管理關(guān)系中的受托人、托管人、投資管理人、賬戶管理人，形成制衡關(guān)系，打破政府社保部門大權(quán)獨(dú)攬的局面。

　　而當(dāng)時上海的情況并非如此——自2002年，上海市社保局設(shè)立企業(yè)年金中心這一隸屬于社保局的事業(yè)單位以來，其一手掌控了上海市幾乎所有的企業(yè)年金。

　　除上述兩項(xiàng)巨額挪用外，上海市社保局還挪用了基本社會保險基金20.8億元。

　　審計(jì)報告顯示：“自2005年起，使用失業(yè)工傷保險基金和促進(jìn)就業(yè)資金委托銀行發(fā)放貸款20.8億，其中失業(yè)工傷保險資金10.8億，促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金5億，截至2006年7月17日，尚未收回17.8億。”

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