《流動人口計劃生育工作條例(修訂草案送審稿)》起草說明

　　一、修訂《流動人口計劃生育工作管理辦法》的必要性

　　經(jīng)國務(wù)院批準，1991年12月26日國家計生委發(fā)布了《流動人口計劃生育管理辦法》，這是關(guān)于流動人口計劃生育管理的第一部國務(wù)院行政法規(guī)。1998年進行修訂后，再次發(fā)布為《流動人口計劃生育工作管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，至今已經(jīng)十年。實踐證明，《辦法》確立的基本原則和制度是正確的，有關(guān)規(guī)定在規(guī)范基層流動人口計劃生育服務(wù)和管理工作中，起到了很好的保障和促進作用。十年來，隨著經(jīng)濟社會背景的變化，流動人口本身以及流動人口計劃生育的服務(wù)和管理都出現(xiàn)了新情況、新問題�；鶎臃从常�在穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題的新階段，流動人口是人口和計劃生育工作的難點。

　　目前我國流動人口總量大約為1.5億，流動人口計劃生育工作涉及流出地、流入地兩地的人民政府及其有關(guān)部門，區(qū)域間配合協(xié)作制度不完善，制約流動人口計劃生育工作的有效開展。目前存在的主要問題，一是管理難到位，導(dǎo)致流動人口的違法生育比例較大、出生人口性別比偏高；二是服務(wù)難到位，使得流動人口、農(nóng)民工在流入地難以獲得國家規(guī)定的免費計劃生育技術(shù)服務(wù)和避孕藥具；三是維權(quán)難到位，流出地仍然存在搭車收費、強令已婚育齡婦女返鄉(xiāng)孕檢等侵權(quán)行為，流動人口、農(nóng)民工，特別是其中育齡婦女的生殖健康狀況堪憂。面對新情況、新問題，需要從制度上加以解決，亟需通過修訂《辦法》來解決和規(guī)范基層流動人口和計劃生育服務(wù)和管理中存在的諸如管理與服務(wù)對象的界定、戶籍地與現(xiàn)居住地的責(zé)任、目標管理責(zé)任制的導(dǎo)向以及工作保障條件的落實、部門綜合治理職責(zé)等突出問題。

　　二、指導(dǎo)思想

　　黨的十七大、《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》(中發(fā)[2006]22號，以下簡稱中央《決定》)和《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號)對做好新時期流動人口計劃生育服務(wù)和管理工作提出了新的更高要求。中央《決定》把"不斷完善流動人口管理服務(wù)體系"作為新時期統(tǒng)籌解決人口問題的五大任務(wù)之一，強調(diào)"建立流動人口計劃生育統(tǒng)一管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)新體制"。據(jù)此，修訂《辦法》的指導(dǎo)思想：以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導(dǎo)，按照依法治國和構(gòu)建社會主義和諧社會的總體要求，落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，堅持"公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)"的原則，依據(jù)《人口與計劃生育法》、中央《決定》和國發(fā)[2006]5號文件精神，以維權(quán)、服務(wù)為主線，以落實部門責(zé)任、推進綜合管理為重點，明確戶籍地和現(xiàn)居住地責(zé)任，規(guī)范管理行為，加大服務(wù)力度，保障流動人口計劃生育和生殖健康的合法權(quán)益，為完善流動人口計劃生育服務(wù)和管理新體制提供法律保障。

　　三、修訂原則

　　根據(jù)我國法制建設(shè)特別是深化行政體制改革新形勢的要求，我委在《辦法》修訂中遵循了以下原則：

　　(一)開拓進取，服務(wù)改革發(fā)展大局。修訂《辦法》必須適應(yīng)改革開放和社會發(fā)展的大局，堅持以人為本，服從服務(wù)于和諧社會建設(shè)、促進人口的合理流動和分布以及"三農(nóng)"問題的解決，從單純的行政管理、防止"超生"，調(diào)整為依法維權(quán)、利益導(dǎo)向、綜合服務(wù)與管理。

　　(二)兼顧地區(qū)差異，適度推進創(chuàng)新。修訂《辦法》既要有前瞻性，又要兼顧加強基層基礎(chǔ)工作的需要，在多數(shù)地方可行、可操作。正視東中西部、城鄉(xiāng)、大中小城市經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的差異，以及政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新社會事務(wù)管理方式的實際，借助相關(guān)部門和社會管理資源，著重創(chuàng)新流動人口服務(wù)和管理的制度和政策。

　　(三)有所側(cè)重，分步解決。修訂《辦法》不可能解決基層管理中的全部問題，在科學(xué)分析基層流動人口計劃生育管理重點難點問題的基礎(chǔ)上，理清解決問題的渠道，通過修訂《辦法》完善流動人口計劃生育管理基本制度，如相關(guān)部門職責(zé)和協(xié)作機制、現(xiàn)居住地和戶籍所在地職責(zé)、流動人口計劃生育的權(quán)利和義務(wù)等，為地方立法和完善部門規(guī)章提供依據(jù)。同時再通過地方立法和完善部門規(guī)章將《辦法》所確立的基本制度，變?yōu)榫唧w、可操作的制度和措施。

　　四、修訂過程

　　2006年，我委啟動了《辦法》修訂工作。為做好修訂工作，成立了由委分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的修訂工作小組。兩年來，修訂工作小組經(jīng)過多次調(diào)研，并不斷總結(jié)《辦法》實施經(jīng)驗和存在問題，自2006年10月擬寫了《辦法》修訂草案第一稿后，通過各類會議、網(wǎng)上交流、專題調(diào)查等方式廣泛征求基層意見。同時，我們還多次征求有關(guān)專家、相關(guān)部門的意見，召開專家咨詢會。在充分考慮各方面意見和建議的基礎(chǔ)上，十四易其稿，形成《流動人口計劃生育工作條例(修訂草案送審稿)》(以下簡稱送審稿)。

　　五、修訂的主要內(nèi)容

　　(一)關(guān)于法規(guī)名稱。按照《行政法規(guī)制定程序條例》第四條的規(guī)定，行政法規(guī)的名稱一般稱"條例"。據(jù)此，將《辦法》名稱改為《流動人口計劃生育工作條例》。

　　(二)關(guān)于立法宗旨、立法依據(jù)。在新形勢下，調(diào)整、轉(zhuǎn)變流動人口計劃生育服務(wù)和管理工作思路、方法已是大勢所趨，按照新時期統(tǒng)籌解決人口問題的總體要求，明確了立法宗旨，即維護流動人口實行計劃生育的合法權(quán)益，穩(wěn)定低生育水平，統(tǒng)籌解決人口問題，促進人的全面發(fā)展。

　　《人口與計劃生育法》是人口和計劃生育領(lǐng)域的基本法律，第四十五條明確規(guī)定"流動人口計劃生育工作的具體管理辦法，由國務(wù)院制定"。據(jù)此，規(guī)定"根據(jù)《中華人民共和國人口與計劃生育法》，制定本條例。"(第一條)

　　(三)關(guān)于適用對象和婚育證明的辦證范圍。根據(jù)形勢發(fā)展的要求，基層、專家均認為作為流動人口計劃生育服務(wù)和管理的統(tǒng)一規(guī)范，其適用范圍應(yīng)具有普遍性，建議將適用對象由"已婚育齡流動人口"擴大為"育齡人員"。同時，根據(jù)婚育證明辦理規(guī)定，以及我委2007年經(jīng)國家統(tǒng)計局備案并啟用的《流動人口計劃生育管理和服務(wù)情況統(tǒng)計報表》的要求，結(jié)合基層工作實際，送審稿明確界定人口流動的地域范圍為"離開戶籍所在地縣(市、區(qū))"。(第二條)

　　原《辦法》確定的婚育證明管理制度，是目前各地流動人口計劃生育服務(wù)管理的基本制度之一。由于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在較大差異，人口和計劃生育工作發(fā)展亦不平衡，在人口跨區(qū)域流動規(guī)模不斷擴大的情況下，及時掌握流動人口的婚育信息，加強動態(tài)管理和服務(wù)顯得尤其重要，十年實踐證明，這一制度的實施，一方面有助于戶籍地掌握人口流動動向，落實好流出前的各項服務(wù)和管理工作；另一方面也為現(xiàn)居住地了解流入人口婚育信息提供了客觀依據(jù)，便于有針對性地開展服務(wù)。婚育證明既是現(xiàn)階段加強流動人口計劃生育管理，提供有效服務(wù)的重要載體，也是流動人口享受計劃生育服務(wù)，維護其合法權(quán)益的主要依據(jù)。實踐中基層反映，原《辦法》關(guān)于辦證對象為成年流動人口的規(guī)定，辦證范圍過于寬泛，既增加了基層的工作量，且收效甚微。為突出育齡婦女是流動人口計劃生育服務(wù)和管理的重點,根據(jù)各地意見并結(jié)合工作實際，送審稿明確將辦證對象修改為"育齡婦女"。(第十一條)

　　(四)關(guān)于地方各級人民政府的職責(zé)。地方各級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排，是多年來流動人口工作取得成效的重要保障。我們根據(jù)當前流動人口服務(wù)和管理工作的總體要求，并在總結(jié)各地流動人口服務(wù)管理體制創(chuàng)新中取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在送審稿中明確規(guī)定地方各級人民政府將流動人口計劃生育工作"納入本地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，實行目標管理責(zé)任制，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門對流動人口計劃生育服務(wù)和管理工作實行綜合管理并提供必要的保障"。(第三條)

　　按照中央《決定》和國發(fā)[2006]5號文件精神，送審稿對原《辦法》中"以現(xiàn)居住地管理為主"原則進行了進一步的細化，新增"現(xiàn)居住地的地方人民政府應(yīng)將流動人口納入本地實有人口，實行屬地服務(wù)和管理，并將所需經(jīng)費按國家有關(guān)規(guī)定納入各級財政預(yù)算。"的規(guī)定。(第七條)

　　基層工作實踐表明，信息的采集和管理是做好流動人口服務(wù)和管理工作的重要前提，為加強流動人口信息管理工作，新增"地方各級人民政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口信息的采集、管理與使用，建立流動人口信息通報、共享制度。" (第八條)

　　(五)關(guān)于部門職責(zé)和相關(guān)工作制度。為加強綜合治理工作，送審稿規(guī)定國務(wù)院人口和計劃生育行政部門在流動人口服務(wù)和管理中應(yīng)具有綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)。針對原《辦法》第十條"一證先行、無證否辦"在基層執(zhí)行情況，并考慮到基層管理實際以及相關(guān)部門改革的需要，送審稿把相關(guān)部門的責(zé)任由事前管理改為事后的信息通報，規(guī)定："將流動人口計劃生育服務(wù)和管理工作納入基層相關(guān)管理制度，在辦理有關(guān)登記手續(xù)和相關(guān)證照時，核查婚育證明，對于未辦理婚育證明的，應(yīng)告知其及時辦理，并將掌握情況及時通報當?shù)厝丝诤陀媱澤�育行政部門。"(第四條、第十五條)

　　(六)新增流動人口計劃生育權(quán)益保護和便民的規(guī)定。根據(jù)《人口與計劃生育法》，送審稿對流動人口實行計劃生育享有的權(quán)利作出了更加細化的規(guī)定："按照戶籍所在地有關(guān)規(guī)定，享受戶籍所在地的有關(guān)獎勵和優(yōu)待；在現(xiàn)居住地免費獲得計劃生育和生殖健康科普知識以及避孕藥具；在現(xiàn)居住地免費獲得國家規(guī)定的基本項目的計劃生育技術(shù)服務(wù)；在現(xiàn)居地施行計劃生育手術(shù)的，按照現(xiàn)居住地規(guī)定享受休假；晚婚晚育的，可按照現(xiàn)居住地有關(guān)規(guī)定享受晚婚假、晚育假等獎勵；享受現(xiàn)居住地其他計劃生育優(yōu)先、優(yōu)惠和優(yōu)待。"(第十條)

　　由于各地生育政策的差異和生育審批的不同規(guī)定，為跨省流動人口辦理生育服務(wù)手續(xù)帶來不便，甚至無法辦理。為了方便流動人口，2003年我委頒布實施了《流動人口計劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》(以下簡稱《若干規(guī)定》)，明確規(guī)定：跨省流動人口夫妻可憑有關(guān)證明在現(xiàn)居住地辦理第一孩生育證明和相關(guān)手續(xù)；流動人口申請再生育的，依照女方戶籍有關(guān)規(guī)定辦理。四年來，這一規(guī)定在各地得到較好落實，受到廣大流動人口的歡迎。據(jù)此，送審稿將此便民規(guī)定作為增加條款予以明確。(第十八條)

　　(七)充實、完善兩地職責(zé)，確認管理體制。流動人口流入地和戶籍所在地職責(zé)不明，是導(dǎo)致服務(wù)管理難到位的主要原因。為妥善解決兩地推諉的問題，《若干規(guī)定》對兩地職責(zé)作出明確規(guī)定。四年的實踐表明這一規(guī)定符合基層實際，操作性較強，對相關(guān)法規(guī)和政策的落實起到了較好的保障作用。因此，送審稿根據(jù)兩地工作的不同特點，從宣傳教育、計劃生育技術(shù)服務(wù)、有關(guān)規(guī)定和政策的落實等方面分別對流動人口戶籍所在地和現(xiàn)居住地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處的具體職責(zé)作出了明確規(guī)定。(第十二條、第十三條)

　　(八)新增村民委員會、居民委員會配合職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第三條規(guī)定："居民委員會協(xié)助人民政府或者它的派出機構(gòu)做好與居民利益相關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育……等項工作"。據(jù)此，新增了現(xiàn)居住地村民委員會、社區(qū)居委會協(xié)助當?shù)厝嗣裾�府或者街道辦事處做好流動人口計劃生育工作的責(zé)任。同時，根據(jù)民政部的意見，送審稿將"居民委員會"統(tǒng)一改為"社區(qū)居委會"。(第十四條)

　　(九)完善流動人口社會撫養(yǎng)費征收的規(guī)定。針對各地普遍存在的對違法生育的流動人口征收社會撫養(yǎng)費到位率低，流動人口在繳納社會撫養(yǎng)費時有意避重就輕現(xiàn)象較為普遍的突出問題，依照《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》、《若干規(guī)定》的有關(guān)要求，并結(jié)合基層工作實際，送審稿就流動人口社會撫養(yǎng)費的征收主體、征收標準以及征收前的兩地協(xié)商等問題作出明確規(guī)定："流動人口違反人口與計劃生育法規(guī)規(guī)定生育子女的，由其現(xiàn)居住地或者戶籍所在地的縣級人口和計劃生育行政部門按照其戶籍所在地征收標準，并結(jié)合當事人的實際收入水平和不符合法律法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)，確定社會撫養(yǎng)費征收數(shù)額�，F(xiàn)居住地或者戶籍所在地人口和計劃生育行政部門在征收社會撫養(yǎng)費時，應(yīng)當互相配合，在調(diào)查核實當事人實際收入后，作出社會撫養(yǎng)費征收決定。"(第二十二條)

　　(十)完善相關(guān)法律責(zé)任。送審稿進一步明確了人口計生部門、相關(guān)部門、企事業(yè)單位和個人在流動人口計劃生育管理中的法律責(zé)任。

　　對戶籍所在地和現(xiàn)居住地在流動人口計劃生育管理中承擔(dān)的法律責(zé)任的情節(jié)進行了細化。如"現(xiàn)居住地在流動人口計劃生育管理中承擔(dān)法律責(zé)任的具體情形有：一是違反國家規(guī)定，不為育齡夫妻提供免費計劃生育技術(shù)服務(wù)；二是違反本條例第十八條規(guī)定，無正當理由拒絕或故意拖延為符合條件的流動人口辦理生育服務(wù)證件的；三是為流動人口出具計劃生育虛假證明材料的；四是不及時向流動人口戶籍所在地通報婚育、避孕節(jié)育變動信息的；五是發(fā)現(xiàn)流動人口違法生育行為，推卸管理和服務(wù)責(zé)任或不及時向其戶籍所在地通報的。"(第二十五條、第二十六條)

　　加大了對相關(guān)企事業(yè)單位和個體經(jīng)營戶的處罰幅度，送審稿由原來的一千元以下，增加到"一萬元以下"。(第二十八條)

　　此外，還作了一些文字上的修改。送審稿由原《辦法》的26條增加到31條。　

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