《政府信息公開(kāi)條例》施行兩個(gè)多月，政府主動(dòng)公開(kāi)信息的意識(shí)明顯增強(qiáng)，但公民申請(qǐng)公開(kāi)信息，卻遭遇一些尷尬。以“信息不存在”等理由不予公開(kāi)，對(duì)答復(fù)不滿而提起的訴訟難立案，這些阻礙著信息公開(kāi)進(jìn)一步前行

　　“申請(qǐng)更像行為藝術(shù)”

　　在北京，《政府信息公開(kāi)條例》(下稱“條例”)實(shí)施兩個(gè)月以來(lái)，媒體報(bào)道市民已經(jīng)提出5例政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，其中有3例提起行政訴訟，其原因是“對(duì)政府信息公開(kāi)的結(jié)果不滿意”。

　　56歲的北京市海淀區(qū)居民朱福祥就是其中一個(gè)。今年5月4日，政府信息公開(kāi)條例施行后的第一個(gè)工作日，朱福祥向北京市海淀區(qū)政府、海淀區(qū)環(huán)保局申請(qǐng)公開(kāi)他所在的海淀區(qū)四季青門頭村在建商品房的環(huán)境評(píng)估報(bào)告、人口總數(shù)及動(dòng)遷人口情況、原土地總面積及歷年土地征收利用情況等一系列與建設(shè)用地有關(guān)的信息。但得到的卻是《政府信息不存在告知書(shū)》。

　　6月中旬，他向海淀區(qū)法院提起行政訴訟，起訴有關(guān)部門不作為，要求判令政府部門履行信息公開(kāi)義務(wù)。但法院拒絕受理此案，理由是政府部門已經(jīng)答復(fù)了，不存在“不作為”。

　　“我已經(jīng)窮盡維權(quán)手段，現(xiàn)在沒(méi)有辦法了�！敝旄Ｏ檎f(shuō)。

　　同樣是在條例實(shí)施后的第一個(gè)工作日，家住北京市昌平區(qū)的陳育華來(lái)到北京市公安局，要求公開(kāi)養(yǎng)犬費(fèi)數(shù)量及用途等信息。

　　對(duì)養(yǎng)犬費(fèi)的關(guān)注緣于陳育華自己養(yǎng)了一條狗。從2003年開(kāi)始，退休的陳育華養(yǎng)了一條巴吉度犬。第一年，他向公安部門交了500元注冊(cè)費(fèi)，第二年開(kāi)始他每年交200元�！俺�了每年打一次25元的免費(fèi)疫苗外，沒(méi)見(jiàn)到公安機(jī)關(guān)有什么管理行為，我們交的費(fèi)用和得到的服務(wù)很不對(duì)稱�！�

　　他從媒體上看到北京全市有70萬(wàn)條狗，“如果每條狗收300元，就是2.1億元。這筆錢怎么花的？從來(lái)沒(méi)看到公安部門公布過(guò)�！�6月13日，他收到北京市公安局寄送的告知書(shū)，上面告知“信息不屬于公安機(jī)關(guān)的掌握范圍，建議向市或區(qū)縣財(cái)政機(jī)關(guān)咨詢”。

　　“我不理解，《北京市養(yǎng)犬規(guī)定》明確公安機(jī)關(guān)是主管機(jī)關(guān)，而且我們交注冊(cè)費(fèi)收據(jù)上蓋的章就是公安機(jī)關(guān)，他們說(shuō)不知道收了多少養(yǎng)犬費(fèi)，這是說(shuō)不過(guò)去的�！标愑�華揚(yáng)了揚(yáng)手中一疊交費(fèi)收據(jù)，上面蓋的章均是“北京市公安局昌平分局”。

　　“如果政府不重視公民的知情權(quán)，很容易形成民意‘堰塞湖’�！标愑�華表示，自己將向公安部、監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，如無(wú)回復(fù)，不排除用法律手段促使公安機(jī)關(guān)公開(kāi)信息。

　　在中國(guó)青年政治學(xué)院副教授周澤眼中，“這些公民的舉動(dòng)讓人贊賞，但目前更像行為藝術(shù)，有象征意義，但難有實(shí)質(zhì)效果。政府信息公開(kāi)還有很長(zhǎng)的路要走。

　　”難以逾越的“障礙”

　　和陳育華一樣，追問(wèn)首都機(jī)場(chǎng)高速公路收費(fèi)去向的北京大學(xué)三位教授也被有關(guān)部門一句輕飄飄的“不存在”擋在知情的門外。

　　今年6月，北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅、沈巋、陳端洪三位教授以公民身份，向北京市發(fā)改委、北京市交通委、首都高速公路發(fā)展有限公司申請(qǐng)公開(kāi)首都機(jī)場(chǎng)高速公路收費(fèi)數(shù)額、流向等信息。最后，北京市發(fā)改委、北京市交通委告知首都機(jī)場(chǎng)高速公路的投資總額以及2004年至2007年的通行費(fèi)收入，但對(duì)于他們申請(qǐng)公開(kāi)的“首都機(jī)場(chǎng)高速公路的投資總額中的貸款總額、1993年至今的收費(fèi)流向”等信息，兩機(jī)關(guān)以“不存在”為由未予公開(kāi)。

　　“信息不存在是條例施行的一個(gè)難點(diǎn)。按照我國(guó)行政訴訟法，如果說(shuō)某個(gè)信息不存在，責(zé)任原則應(yīng)該怎么用，確實(shí)不好辦�！睏l例的起草人之一、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授周漢華說(shuō)，他到上海講課，也碰到同樣的問(wèn)題。

　　他認(rèn)為，由于政府對(duì)信息公開(kāi)的準(zhǔn)備不足，有的信息可能確實(shí)不存在�！暗�這要分兩種情況：一種是公民要求公開(kāi)的信息不是條例規(guī)定的，必須要經(jīng)過(guò)一定研究后才能得到的。這種情況下，政府不可能因?yàn)橐�答�?fù)公民而專門去研究，他作出的不存在的答復(fù)是合理合法的。第二種情況是政府應(yīng)該保存的信息沒(méi)有保存好，當(dāng)公民要求公開(kāi)時(shí)拿不出來(lái)，這是失職行為，要承擔(dān)行政責(zé)任。公民可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息工作主管部門舉報(bào)�！�

　　在周澤看來(lái)，之所以有的政府部門沒(méi)有給公民提供信息，是因?yàn)樗麄兛赡苡X(jué)得公民申請(qǐng)公開(kāi)的信息和他本人的生活、生產(chǎn)沒(méi)有直接關(guān)系，公民是在給政府添亂。“可是有的信息看起來(lái)和個(gè)人利益沒(méi)有直接相關(guān)性，但事關(guān)公共利益。比如說(shuō)，我想在某個(gè)地段買個(gè)房子，想知道這里以后要不要拆遷，要求政府部門公開(kāi)規(guī)劃意見(jiàn)書(shū)，這個(gè)要求既涉及公共利益，也與本人利益有關(guān)，政府部門應(yīng)該公開(kāi)。”

　　他認(rèn)為，在條例的施行過(guò)程中，政府部門不要狹隘界定個(gè)人信息和公共信息，只要個(gè)人基于正當(dāng)需要申請(qǐng)信息公開(kāi)，而且使用正當(dāng)?shù)�，政府部門應(yīng)該予以公開(kāi)。

　　除了“不存在”，以涉及“商業(yè)秘密”、“危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全及社會(huì)穩(wěn)定”為由而不予公開(kāi)的案例也不鮮見(jiàn)。

　　6月16日，朱福祥申請(qǐng)國(guó)家審計(jì)署公開(kāi)北京市違規(guī)使用多少土地出讓金、北京市有多少土地凈收益未納入基金預(yù)算管理、北京市高爾夫球場(chǎng)以何種方式供地等信息。十天后，審計(jì)署答復(fù)他要求公開(kāi)的這四項(xiàng)信息“社會(huì)關(guān)注度高、敏感性強(qiáng)，公開(kāi)后可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第八條規(guī)定的‘行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定’，不予提供信息�！�

　　朱福祥納悶：社會(huì)關(guān)注度高的問(wèn)題影響國(guó)計(jì)民生，政府更應(yīng)該盡快公開(kāi)，為什么還以此為由拒絕公開(kāi)？“正是政務(wù)的暗箱操作導(dǎo)致腐敗案件高居不下，原北京市副市長(zhǎng)劉志華和原海淀區(qū)區(qū)長(zhǎng)周良洛落馬就是一個(gè)典型例子。要建設(shè)透明政府、陽(yáng)光政府，就應(yīng)該保障公民知情權(quán)，讓公民參與社會(huì)管理。”

　　6月30日一早，朱福祥來(lái)到北京市第一中級(jí)法院。他在訴狀中請(qǐng)求法院判令被告審計(jì)署公開(kāi)“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金審計(jì)結(jié)果”公告的具體內(nèi)容。但被告知只能起訴“審計(jì)署辦公廳”，而且應(yīng)該到審計(jì)署的辦公所在地西城區(qū)法院起訴。

　　周澤還注意到，條例第二十三條的規(guī)定可能會(huì)導(dǎo)致信息公開(kāi)被打折扣。按照這條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)。

　　“這里有兩個(gè)問(wèn)題，有的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私涉及到公共利益，比如官員的財(cái)產(chǎn)和子女就業(yè)問(wèn)題、上市公司的高管背景及社會(huì)關(guān)系、藥品的成分等，是不是就不能公開(kāi)呢？其次，如果第三方不同意公開(kāi)的，應(yīng)該如何解決紛爭(zhēng)？”周澤說(shuō)，“這些問(wèn)題目前雖然沒(méi)有出現(xiàn)，但不久肯定會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)，所以應(yīng)當(dāng)引起重視�！�

　　司法救濟(jì)：路有多長(zhǎng)？

　　7月14日，朱福祥按照北京市第一中級(jí)法院的要求，補(bǔ)充了一些事實(shí)后，仍然來(lái)到了一中院，被告仍是“審計(jì)署”�！皩徲�(jì)署辦公廳只是審計(jì)署的一個(gè)部門，按照行政訴訟法規(guī)定不能成為單獨(dú)的被告。”法院已經(jīng)接受了訴訟材料，但七天的立案期限過(guò)去了，截至7月21日，他仍然沒(méi)有收到任何回復(fù)。

　　幾乎與此同時(shí)，陳育華將北京市公安局起訴到了北京市東城區(qū)法院，要求法院判令公安機(jī)關(guān)公開(kāi)與養(yǎng)狗費(fèi)有關(guān)的信息�！胺ü倌貌欢ㄖ饕�，向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示后答復(fù)不能受理，建議我們找財(cái)政部門咨詢。經(jīng)過(guò)我們的再三請(qǐng)求，法官終于同意將材料留下，說(shuō)7個(gè)工作日后答復(fù)我。”7月25日是立案的最后期限，陳育華不知道結(jié)果會(huì)怎樣�！拔視�(huì)盡一切辦法討個(gè)說(shuō)法的�！�

　　一邊是公民對(duì)實(shí)現(xiàn)司法正義最后屏障的期待，一邊是司法部門忌吃“第一只螃蟹”的謹(jǐn)小慎微。政府信息不公開(kāi)的司法救濟(jì)困局應(yīng)該如何破解？

　　北京大學(xué)法學(xué)博士許志永認(rèn)為，按照我國(guó)政府信息公開(kāi)條例第三十三條的規(guī)定，公民認(rèn)為政府和信息公開(kāi)有關(guān)的行為侵犯自己權(quán)利的可以舉報(bào)，可以行政復(fù)議，可以起訴。但我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，具體行政行為是針對(duì)個(gè)人的行為，不包括政府的規(guī)范性文件以及不特定對(duì)象的公共利益的行為�！八�以很多情況下公民申請(qǐng)信息公開(kāi)而政府不履行義務(wù)，公民不能申請(qǐng)司法救濟(jì)。”

　　許志永對(duì)中印兩國(guó)政府信息公開(kāi)立法做過(guò)比較，發(fā)現(xiàn)印度有比較完善的救濟(jì)手段�！八�成立了相對(duì)獨(dú)立的信息委員會(huì)，地位類似專門法庭。在審理關(guān)于信息公開(kāi)申訴時(shí)具備很多民事法庭的權(quán)力，并可以對(duì)任何不履行義務(wù)的公共管理部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。中國(guó)目前政府信息不公開(kāi)的司法救濟(jì)有很多問(wèn)題，可以借鑒印度有效的做法。”

　　“政府的行政行為應(yīng)該作一個(gè)廣義的理解。我認(rèn)為不論是答復(fù)的行為，還是不答復(fù)的行為，都應(yīng)該納入到《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的范疇。公民跟政府機(jī)關(guān)發(fā)生的法律關(guān)系中，政府的一舉一動(dòng)都是具體行政行為，因此我認(rèn)為一些法院不受理信息不公開(kāi)行政訴訟是不合適的�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)說(shuō)，“目前政府和有關(guān)部門對(duì)信息公開(kāi)持高度謹(jǐn)慎的態(tài)度，這與法規(guī)的立法目的和發(fā)展方向是偏離的。”

　　湛中樂(lè)教授認(rèn)為，這是一個(gè)公民權(quán)利不斷走向擴(kuò)張的時(shí)代，從這個(gè)意義上講，憲法和法律規(guī)定的公民的權(quán)利和自由要納入到行政復(fù)議和行政訴訟的范圍中�！靶姓�復(fù)議法和行政訴訟法有必要進(jìn)行修改，進(jìn)一步擴(kuò)大范圍。”

　　“有權(quán)利則有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利�！敝軡烧J(rèn)為，司法是定分止?fàn)幍墓ぞ撸�在理論上，法院不�?yīng)該拒絕受理任何訴諸法庭的紛爭(zhēng)。但在我國(guó)司法實(shí)踐中，法院在受理案件時(shí)，總是習(xí)慣于查找受理案件的依據(jù)，只要沒(méi)有依據(jù)明確規(guī)定應(yīng)該受理的案件，法院往往不予受理�！暗珬l例明確規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以提起行政訴訟，這是政府對(duì)接受司法審判的宣誓。法院對(duì)公民因與政府部門在信息公開(kāi)問(wèn)題上的紛爭(zhēng)而提起的訴訟，沒(méi)有理由視為畏途而不予立案。”

　　北京市一位不愿意透露姓名的法官接受記者采訪時(shí)坦言，立這樣的案件不但需要對(duì)法律的精準(zhǔn)把握，更需要勇氣。“這是新型案件，法院以前都沒(méi)有接觸過(guò)，它涉及的又是政府部門。而且法規(guī)規(guī)定的比較原則，哪些信息政府應(yīng)該公開(kāi)法院不好確定，特別是關(guān)于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的規(guī)定更難把握�！�

　　他相信，隨著公民法律意識(shí)的提高，此類案件會(huì)越來(lái)越多，“這將考驗(yàn)法官的智慧，法院必須直面它。有關(guān)部門應(yīng)該出臺(tái)一些配套的實(shí)施細(xì)則，使法規(guī)更具操作性。”

　　政府信息不公開(kāi)的司法困境已得到關(guān)注。據(jù)《南方周末》報(bào)道，最高人民法院已經(jīng)委托上海市高級(jí)法院作調(diào)研，《政府信息公開(kāi)條例》司法解釋第一稿已經(jīng)完成。(作者：林世鈺）