為總結(jié)30年來中國行政與政治體制改革所取得的經(jīng)驗(yàn)和成果,分析當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn),6月26日,國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部與人民論壇雜志社共同舉辦了“中國行政與政治體制改革”學(xué)術(shù)研討會(huì)。中國行政管理學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長高小平、國家行政學(xué)院教授劉熙瑞、徐鴻武、龔維斌等知名專家及國家行政學(xué)院部分學(xué)員共70多人參加了研討。國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部主任劉峰、人民論壇雜志社總編輯賈立政分別主持了會(huì)議。
與會(huì)專家圍繞改革開放30年來的政治發(fā)展,深入探討我國行政與政治體制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨向,就政治體制改革如何選擇突破口、如何構(gòu)建以融合主義為特征的政民關(guān)系、政治體制改革平衡與協(xié)調(diào)的方法論、如何進(jìn)一步推進(jìn)行政與政治體制改革等問題發(fā)表了重要見解。
高小平副會(huì)長指出,分析我國行政管理體制改革和行政管理學(xué)研究的歷程,大體可劃分為三個(gè)階段:從1978年到1992年,是行政管理體制改革和行政管理學(xué)研究起步階段;從1992年到2003年,是行政管理體制改革深化和行政管理學(xué)研究拓展階段;從2003年開始,進(jìn)入行政管理體制改革創(chuàng)新和行政管理學(xué)研究繁榮階段。
劉熙瑞教授指出,任何一個(gè)國家,最好的制度一定是在具體國情下自己生長出來的制度。黨和政府要走和人民群眾融合在一起的道路。在發(fā)展融合主義政民關(guān)系過程中,當(dāng)前的主要矛盾方面在黨和政府。
徐鴻武教授指出,只要做到國家與社會(huì),國家權(quán)力與公民權(quán)利,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán),強(qiáng)勢群體與弱勢群體政治權(quán)利四個(gè)方面的平衡與協(xié)調(diào),就能夠保證我們國家的長治久安。
廣西行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任王國紅指出,目前地方政府治理面臨著幾大困境:財(cái)政困難——財(cái)力越來越弱,事情越來越多;權(quán)力困惑——權(quán)力越來越小,責(zé)任越來越大;行為困惑——該做的做不了,不該做的得做;管理困惑——外有條塊分割,內(nèi)有效率低下;干部困倦——工作特別辛苦,待遇難有提高;民生困苦——疾苦長期存在,自治難以實(shí)現(xiàn)。
針對(duì)目前政治體制改革存在的一些矛盾和問題,與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、專家提出多項(xiàng)政策建議。比如:政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口,深化改革應(yīng)以黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)分解為突破口;在深化改革的進(jìn)程中,不僅要加快體制改革的智庫建設(shè),而且必須積極主動(dòng)地開辟各類體制改革的試驗(yàn)田,啟動(dòng)新一輪的特區(qū)(特別是政治體制改革特區(qū))建設(shè);地方政府治理創(chuàng)新是圍繞公共權(quán)力分配的新的制度安排,其過程是地方政府向上“要權(quán)”(治理的前提)與向下“放權(quán)”(治理的關(guān)鍵)的結(jié)合,其核心是最優(yōu)化地運(yùn)用公共權(quán)力,實(shí)現(xiàn)地方良性發(fā)展和社會(huì)全面和諧。
與會(huì)者一致認(rèn)為,站在新的歷史起點(diǎn)上,深入探討我國“行政與政治體制改革”這一時(shí)代命題,具有重大的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。會(huì)議理論與實(shí)際緊密結(jié)合,從國外到國內(nèi),從問題到對(duì)策,從中央到地方,為堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路、深化行政體制改革和政治體制改革、擴(kuò)大社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義法治國家提供了豐富的理論支持和智力支持。
(人民論壇編輯部)
政治體制改革需要“樣板間”
辛 宇 《 人民論壇 》
經(jīng)濟(jì)體制可以通過特區(qū)來試驗(yàn),政治體制也可以通過特區(qū)來試水。特區(qū)成功,成就了特色理論的成熟。特區(qū)即是樣板間。新的偉大工程,需要各種不同類型的樣板間。我國政治體制改革尤其需要這樣的樣板間
1982年鄧小平指出:“經(jīng)濟(jì)體制改革每推進(jìn)一步,都深感政治體制改革的必要”。26年過去了,此前摸著石頭過河,現(xiàn)在已經(jīng)走過淺水區(qū)。面對(duì)重點(diǎn)難點(diǎn),我們已經(jīng)繞了1/4個(gè)世紀(jì),政治體制改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)已呈箭在弦上不得不發(fā)之勢,繼續(xù)再繞,既無空間,也沒時(shí)間。
因此,政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度,主要是黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)當(dāng)通過試點(diǎn)先行。在此基礎(chǔ)上,再推進(jìn)行政管理體制改革,會(huì)事半而功倍,否則將欲速而不達(dá)。其實(shí),我國的改革開放就是從政治體制改革特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革起步的。
三中全會(huì)功績有三:一是黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行分解,重建中央紀(jì)委(集體分權(quán));二是在黨的生活和國家政治生活中加強(qiáng)民主(個(gè)人限權(quán));三是全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。很多人只從工作層面解讀,因而對(duì)前兩大功績?cè)u(píng)價(jià)嚴(yán)重不足。其實(shí)30年來,我們還一直受惠于前兩項(xiàng)重大改革舉措。當(dāng)然,當(dāng)前存在的突出問題,也正在于沒有及時(shí)深化前兩項(xiàng)改革。
重要環(huán)節(jié)≠突破口
行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié),但卻不是當(dāng)前的突破口。重要環(huán)節(jié)、重要內(nèi)容、結(jié)合部、瓶頸都不能直接等同于突破口。突破口重要標(biāo)志是能迅速擴(kuò)大戰(zhàn)果。一旦撕開口子,就能向兩側(cè)(經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制或科技體制、教育體制)和縱深(政治體制)發(fā)展。五次以行政管理體制改革為突破口,成效都不盡如人意。
我以為,行政管理體制改革的真正難點(diǎn)有三:一是核心目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政治體制不改革,難以形成市場經(jīng)濟(jì)需要的行政管理體制,更遑論轉(zhuǎn)變職能。二是改革動(dòng)力嚴(yán)重缺乏。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革動(dòng)力來自包產(chǎn)到戶的農(nóng)民,但行政管理體制改革的動(dòng)力源卻始終未能看清楚。三是綜合效果難以發(fā)揮。30年來,平均每五六年一次的行政管理體制改革,雖然多次牽過這一發(fā),卻未見能有效地帶動(dòng)全身。
難點(diǎn)之所以成為難點(diǎn),是因?yàn)榻鉀Q的思路和舉措遠(yuǎn)離源點(diǎn)。察舉比不了科舉,科舉抵不了選舉,專制贏不了法治,君主勝不了民主,官本讓位于民本此乃歷史潮流。行政體制改革方式、方法多被動(dòng)地由經(jīng)濟(jì)體制改革拉動(dòng),以國家趕超戰(zhàn)略為導(dǎo)向。這些年的機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革,職責(zé)權(quán)限幾經(jīng)變遷,權(quán)力多次下放和上收,幾乎沒有來自下面的試點(diǎn)和推動(dòng)。
市場經(jīng)濟(jì)體制下,政府各部門及公務(wù)員的利益被強(qiáng)化是一種必然趨勢。如果沒有制度上的隔離措施,每一次行政體制改革只可能導(dǎo)致其與市場經(jīng)濟(jì)利益更緊密、更隱蔽地結(jié)合,從消費(fèi)資料到生產(chǎn)資料,從生產(chǎn)領(lǐng)域到金融領(lǐng)域,從能源到金融,再到金融衍生產(chǎn)品。而制度上的隔離措施,在我國通常來源于政治體制改革。
腳痛≠只能醫(yī)腳
表現(xiàn)于執(zhí)行層面的問題,其根源多在決策層面。政府職能多年難以轉(zhuǎn)換,根源于不少黨委的“黨不管黨”并以黨代政。
我國各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變,僅靠行政管理體制改革是很難完成的。改革之初政社合一的職能轉(zhuǎn)變,是在一沒修憲,二沒給政策的情況下,靠著三中全會(huì)精神和政治體制改革的推動(dòng)力完成的,而不是靠縣、鄉(xiāng)行政管理體制改革完成的。行政管理體制改革也牽不了轉(zhuǎn)換職能的牛鼻子。其原因有二:一是無上漲空間。在黨委領(lǐng)導(dǎo)制度未有實(shí)質(zhì)性改革的情況下,行政管理體制改革的壓力過大而空間過小。二是無下跌動(dòng)力。來自國務(wù)院及其所屬部門的機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革,很難直接推動(dòng)村、鄉(xiāng)、縣的基層民主進(jìn)程。因此來自國家級(jí)機(jī)構(gòu)改革的力量,缺乏中間層級(jí),很難傳導(dǎo)于基層。不僅如此,而且從嚴(yán)格意義上講,政府職能的轉(zhuǎn)變、關(guān)系的理順、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、效能的提高,不僅取決于政府,而且更取決于黨委。
僅靠經(jīng)濟(jì)體制改革的拉動(dòng)力,成本太高;僅靠行政體制改革的推動(dòng),阻力太大。經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)城后,基本上是靠投資拉動(dòng)而非消費(fèi)拉動(dòng);政治體制改革大多是靠危機(jī)推動(dòng)而非民主推動(dòng);行政管理體制改革常常是上面想動(dòng)而非下面愿動(dòng)。
深入剖析每一次行政體制改革,透過機(jī)構(gòu)、人員、數(shù)量增減的表面,實(shí)際折射的卻是權(quán)力格局的劃分和利益格局的調(diào)整。
利益的剛性,決定了單從技術(shù)層面,難以破解行政管理體制改革的核心問題。如果政治體制不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革,如果黨內(nèi)權(quán)力不能科學(xué)分解,即使再搞多少次行政體制改革,政府職能也難以轉(zhuǎn)換。前5次的行政機(jī)構(gòu)和管理體制改革,之所以只能限于機(jī)構(gòu)精簡和調(diào)整,是因?yàn)檫@種改革還缺乏政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
所以,深化改革應(yīng)以黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)分解為突破口。30年改革歷程,有這樣一種現(xiàn)象:經(jīng)濟(jì)上大多放權(quán)于基層,政治上往往收權(quán)于高層。于是形成一種啞鈴式結(jié)構(gòu)。村民自治面廣量大,各部委權(quán)重錢多。但鄉(xiāng)、縣兩級(jí)卻已經(jīng)中空。如果我們能通過強(qiáng)化縣級(jí)政權(quán)的權(quán)力,并加大其自治和民主的分量,或許就能變啞鈴式為橄欖式,就能找到我國政治體制改革的基本路徑。
看似容易≠實(shí)際容易
行政三分,看似容易其實(shí)很難。一是不充分的權(quán)力,還權(quán)后還得再分;二是在執(zhí)行權(quán)上搞三分,必然疊床架屋;三是利益的剛性,決定僅依靠自身的力量,職能轉(zhuǎn)換實(shí)難到位。
黨內(nèi)權(quán)力三分,看似很難,其實(shí)相對(duì)容易。民主既是黨的生命,社會(huì)主義的生命,也是政治體制改革的目標(biāo)。專制下無民主。通過制衡,民主才能產(chǎn)生、成長、鞏固和發(fā)展。因此,實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主,需要從黨內(nèi)分權(quán)入手,進(jìn)行權(quán)力的監(jiān)督制衡。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革了,真正建立健全黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu),就能有效地推動(dòng)吏治的改革,以及行政機(jī)構(gòu)和行政管理體制的改革。而多年的黨代會(huì)常任制已經(jīng)為黨內(nèi)權(quán)力三分,做了必要的準(zhǔn)備。
行政管理體制改革的功夫看來還得在詩外!按蟛恐聘母铩薄⑿姓䴔(quán)力三分等改革當(dāng)然也可以做。但作為先進(jìn)性戰(zhàn)斗堡壘的各級(jí)黨委,如何先理順與人大的關(guān)系再理順與政府的關(guān)系;先改革黨委領(lǐng)導(dǎo)制度轉(zhuǎn)變自身職能再轉(zhuǎn)變政府職能;先優(yōu)化自身的結(jié)構(gòu)再優(yōu)化政府的結(jié)構(gòu);先提高自己的效率再提高政府的效能,是否更好一些?
因?yàn)椋误w制改革的核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)和制衡的改革,而非行政管理體制的改革。始于52年前的黨代會(huì)常任制如何深化改革,從十六大的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制到十七大的權(quán)力結(jié)構(gòu),從決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào),從黨內(nèi)監(jiān)督的制約到胡錦濤總書記首次提出監(jiān)督的制衡力,進(jìn)行黨內(nèi)權(quán)力三分的試點(diǎn)已經(jīng)刻不容緩,理順黨委與人大的關(guān)系也迫在眉睫。
真正的機(jī)遇通常難以反復(fù)出現(xiàn)。一百年前立憲的教訓(xùn)需要深思。改革需要漸進(jìn),但卻不允許不進(jìn);改革需要矛盾導(dǎo)向,但屢屢以次要矛盾為導(dǎo)向,卻難免貽誤戰(zhàn)機(jī)。
在不少地方和單位的主要矛盾,越來越表現(xiàn)為權(quán)力的代表性滯后于人民日益增長的權(quán)利意識(shí)。
貼近問題的源點(diǎn),我們就能全面、科學(xué)地認(rèn)清問題,準(zhǔn)確地抓住問題的主要矛盾,并找到解決問題的突破口和正確路徑。在深化改革實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程中,我們不僅要加快體制改革的智庫建設(shè),而且必須積極主動(dòng)地開辟各類體制改革的試驗(yàn)田,啟動(dòng)新一輪的特區(qū)(特別是政治體制特區(qū))建設(shè)。實(shí)踐反復(fù)證明:民主與素質(zhì)是間接關(guān)系,與利益是直接關(guān)系。民主與其說是理論問題,不如說是實(shí)踐問題。經(jīng)濟(jì)體制可以通過特區(qū)來試驗(yàn),政治體制也可以通過特區(qū)來試水。特區(qū)成功,成就了特色理論的成熟。特區(qū)即是樣板間。新的偉大工程,需要各種不同類型的樣板間。我國政治體制改革尤其需要這樣的樣板間。
現(xiàn)場點(diǎn)評(píng)
國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授 孫曉莉:對(duì)上述講話,我有幾點(diǎn)體會(huì),首先澄清了長期以來,重要環(huán)節(jié)是不是等于行政管理體制改革以及政治體制改革的突破口的問題;其次腳痛不見得非要醫(yī)腳,在認(rèn)識(shí)問題的根源以及尋找解決方法時(shí),要以更高層面的眼光去看待;再次,一直以來,我們將側(cè)重點(diǎn)或?qū)χ匾h(huán)節(jié)的突破放在行政管理體制改革上,但多年的改革歷程證明,簡單的問題并不一定能夠輕松地解決,而一些看似困難的問題恰恰在實(shí)踐中易于操作;最后重在對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的配置。只有處理好對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)如何進(jìn)行合理配置,以及這三者之間的制約和制衡關(guān)系,才是解決問題的突破口。
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