從北京地鐵2號(hào)線雍和宮站出發(fā)，往東200米的北京市公安局出入境管理處大樓里每天人聲鼎沸。在這里，北京市民只要填上一張表格，帶上證件，交上200元，一個(gè)星期后，就能領(lǐng)到黑色封皮印刷精致的護(hù)照，上面寫(xiě)著“請(qǐng)各國(guó)對(duì)持照人予以通行便利”。

　　時(shí)光倒流30年，個(gè)人護(hù)照申領(lǐng)需要經(jīng)過(guò)單位、街道、派出所甚至國(guó)家部委的審批，出國(guó)對(duì)于普通的中國(guó)人是一個(gè)遙不可及的夢(mèng)。當(dāng)年，中國(guó)公民出境人數(shù)未超過(guò)10萬(wàn)人次。而到了2007年，這一數(shù)字已達(dá)3452萬(wàn)。

　　堅(jiān)冰融化

　　對(duì)于漢能投資集團(tuán)董事長(zhǎng)陳宏來(lái)說(shuō)，1985年出國(guó)前的集訓(xùn)至今仍歷歷在目。

　　1983年，大學(xué)畢業(yè)一年的陳宏考取了教育部公派留學(xué)資格，當(dāng)時(shí)每年只有幾百個(gè)名額。留學(xué)前一年，陳宏按要求參與了一年的語(yǔ)言和政治思想培訓(xùn)。出國(guó)前，辦理護(hù)照成為最重要的事。在公派留學(xué)的背景下，陳宏經(jīng)過(guò)單位、街道、派出所、公安局乃至教育部等各個(gè)機(jī)關(guān)的審核，被反復(fù)核查出身、家庭成分、海外關(guān)系、政治思想……

　　“又紅又�！�，陳宏用那個(gè)時(shí)代特有的名詞引述被審查的結(jié)果。一個(gè)多月后，他拿到了護(hù)照。陳宏記得，在即將走出國(guó)門時(shí)，留學(xué)生被特別交待一些注意事項(xiàng)——不要和臺(tái)灣女生來(lái)往，提防臺(tái)灣女特務(wù)；在國(guó)外進(jìn)行論文演講要經(jīng)過(guò)使領(lǐng)館批準(zhǔn)……

　　上世紀(jì)80年代初，中國(guó)國(guó)門剛剛打開(kāi)，出國(guó)受到嚴(yán)格控制。1975年調(diào)入當(dāng)時(shí)的北京市公安局外事科的李愛(ài)萍回憶，在1978年前后，只有極少數(shù)的中國(guó)人出國(guó)辦公事，“根本沒(méi)有因私出國(guó)一說(shuō)”。

　　1982年，堅(jiān)冰開(kāi)始融化。教育部、公安部等部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于自費(fèi)出國(guó)留學(xué)的暫行規(guī)定》，開(kāi)放出國(guó)留學(xué)。雖然有所放開(kāi)，但是在實(shí)際的操作中，留學(xué)依然受到十分嚴(yán)格的審批，家庭成分、海外背景等等都成為政治審查的重點(diǎn)內(nèi)容。

　　1984年4月，公安部下發(fā)經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于放寬因私出國(guó)審批條件的請(qǐng)示》，明確“因私出國(guó)”是公民的正當(dāng)權(quán)益，并要求“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真受理出境申請(qǐng)，不允許久拖不決，不允許對(duì)催促詢問(wèn)不理不睬”。11月，公安部又下發(fā)通知，要求各地“認(rèn)真貫徹執(zhí)行”。在這份通知里面，明確指出當(dāng)時(shí)的問(wèn)題——“各地程度不同地存在著該受理不受理、該批不批、卡住不放、批得慢和拖得時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，‘出國(guó)難’的狀況還沒(méi)有得到根本改變，過(guò)去一套從嚴(yán)的審批辦法沒(méi)有隨著政策的放寬作相應(yīng)的簡(jiǎn)化和改革……”

　　這份文件發(fā)布后，出國(guó)留學(xué)人數(shù)猛增。根據(jù)當(dāng)時(shí)公開(kāi)的數(shù)據(jù)，1982年，出國(guó)留學(xué)人數(shù)僅有1000人；三年后的1985年，出國(guó)留學(xué)人數(shù)達(dá)到了1萬(wàn)人；一年后的1986年，出國(guó)留學(xué)人數(shù)突破了10萬(wàn)人。

　　第一輪出國(guó)潮就此興起。

　　著有專著研究中國(guó)出入境體制的汕頭大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)劉國(guó)福評(píng)價(jià)說(shuō)，改革開(kāi)放初期，政府恢復(fù)和建立出入境管理制度，同時(shí)，也確立了公民出境必須履行嚴(yán)格審批程序的原則。

　　“但是，這個(gè)階段，公民出境與否不僅取決于自身，更取決于他人或者單位�！眲�國(guó)福說(shuō)。

　　層層關(guān)卡

　　出國(guó)潮的激烈涌動(dòng)催生了我國(guó)第一部出入境管理法。1986年2月，《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》正式頒布實(shí)施。該法明確規(guī)定，除了勞教、服刑等五類人，中國(guó)公民因私事出境，向戶口所在地的市、縣公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，都可以得到批準(zhǔn)。

　　法律上，出境已經(jīng)松綁，但申請(qǐng)護(hù)照的復(fù)雜程序包括政治審查依然存在，國(guó)外邀請(qǐng)函、親屬關(guān)系公證、經(jīng)濟(jì)擔(dān)保書(shū)、單位或派出所同意意見(jiàn)等其他相關(guān)的證明材料一個(gè)也少不了。

　　中聯(lián)國(guó)興書(shū)畫(huà)院執(zhí)行院長(zhǎng)徐磊對(duì)初次出國(guó)辦領(lǐng)護(hù)照的經(jīng)歷記憶猶新。1989年，他隨一個(gè)企業(yè)考察團(tuán)赴東南亞。9月底，北京已入秋，天干地涼。早有耳聞辦護(hù)照難的徐磊第一天去公安局領(lǐng)取護(hù)照申領(lǐng)表。由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，徐磊上午到的時(shí)候已經(jīng)排了百米長(zhǎng)的隊(duì)，而當(dāng)時(shí)護(hù)照申請(qǐng)表一天限量只發(fā)幾十張，首日徐磊撲了空。

　　第二天，徐磊特意趕了個(gè)大早，六點(diǎn)多就從家出發(fā)，但他發(fā)現(xiàn)比他起得早的人更多，結(jié)果他仍然無(wú)功而返。

　　第三天，徐磊狠下決心，“半夜就起來(lái)了。天氣很冷，我就披了件破大衣到那兒排隊(duì)去了”。早上剛過(guò)6點(diǎn)，徐磊就已經(jīng)在門口排起了隊(duì)，拿上靠前的號(hào)后，徐磊終于把表領(lǐng)回了家。

　　李愛(ài)萍當(dāng)年就坐在窗口里，看著在辦公室外起早排長(zhǎng)隊(duì)申領(lǐng)護(hù)照的人，也為他們感到“很不容易”�！澳菚r(shí)信息也沒(méi)有現(xiàn)在這么公開(kāi)，很多老百姓搞不清楚到底需要哪些材料，到了這邊還要咨詢，沒(méi)帶齊的下回還要來(lái)�！彼�說(shuō)，那時(shí)候，領(lǐng)表交表都在同一個(gè)窗口，每個(gè)申請(qǐng)人送上來(lái)的材料通常都是幾十頁(yè)，審核一個(gè)人的各種文件耗時(shí)就非常長(zhǎng)。此外，時(shí)不時(shí)還有人插隊(duì)來(lái)問(wèn)兩個(gè)問(wèn)題，這就容易把排隊(duì)的人惹急，時(shí)常吵架甚至打架。

　　對(duì)于當(dāng)時(shí)護(hù)照的申領(lǐng)者，領(lǐng)一份申請(qǐng)表僅僅是麻煩的開(kāi)始。

　　徐磊并沒(méi)有因領(lǐng)到出國(guó)申請(qǐng)表而感到興奮，接下來(lái)他所要面對(duì)的是單位審批證明、境外邀請(qǐng)材料、經(jīng)濟(jì)擔(dān)保證明、辦理公證、提交翻譯材料等諸多繁瑣的手續(xù)和審批程序�！皢挝徽�審、居委會(huì)政審、街道政審、派出所政審，還有公安局政審，一大堆章要蓋，沒(méi)一兩個(gè)月蓋不齊。表上三代人都要填，爺爺奶奶、爸爸媽媽、叔叔舅舅，電話都要留下。”

　　“那表還不能填錯(cuò)，都是帶編號(hào)的，不能改，填錯(cuò)了還要再領(lǐng)一張新的。所以，我就先復(fù)印了表，然后自己先填，找專家看看，合格了再往真的表上填�！�

　　“填完表，首先找單位蓋章，然后帶著蓋郵戳的國(guó)外邀請(qǐng)函到居委會(huì)、派出所蓋章�！毙炖谶�記得，政審的時(shí)候居委會(huì)、派出所還仔細(xì)盤問(wèn)怎么認(rèn)識(shí)國(guó)外的邀請(qǐng)人、認(rèn)識(shí)多長(zhǎng)時(shí)間、什么關(guān)系，不一而足，最后才在表上寫(xiě)上“該同志是我轄區(qū)居民，政治可靠，無(wú)犯罪記錄，同意出國(guó)”。

　　“辦一本護(hù)照，怎么也要跑上六七趟�！毙炖谡f(shuō)，可氣的還是那些公職人員的服務(wù)態(tài)度，傲慢而又拖沓，“你不送個(gè)小禮，拿幾條好煙，根本辦不來(lái)�！痹谶@些把持公章的人面前，他還必須賠著笑臉，點(diǎn)頭哈腰，不能表現(xiàn)出一點(diǎn)的不尊敬。為了第一次出國(guó)順利，徐磊狠心買了幾條當(dāng)時(shí)的高檔香煙——五塊錢一包的“阿詩(shī)瑪”，“辦事的時(shí)候逢人就送”。

　　歷時(shí)兩個(gè)月后，徐磊領(lǐng)到了平生第一本護(hù)照。在領(lǐng)到護(hù)照的那一刻，他感慨萬(wàn)分，“我想再也不出國(guó)，再也不辦護(hù)照了，太累！這比古代的趕考還要難”。

　　劉國(guó)福教授曾經(jīng)在上世紀(jì)90年代初自費(fèi)留學(xué)，對(duì)于護(hù)照申領(lǐng)的繁瑣深有感觸。“前置審批太多，審批單位的自由裁量權(quán)過(guò)大，公民的出國(guó)權(quán)利往往還要看雇主或者一些基層政權(quán)單位的臉色。假如你的單位不同意，你可能就沒(méi)法出國(guó)。”

　　逐步規(guī)范

　　1989年辦護(hù)照的“痛苦”遭遇，讓徐磊不禁對(duì)出國(guó)感到很厭倦，即使有出國(guó)的機(jī)會(huì)，他也情愿托辭不去。

　　時(shí)間過(guò)去9年，1998年，因?yàn)楣ぷ鞯男枰�，徐磊必須再次出�?guó)，由于第一本護(hù)照已經(jīng)過(guò)期，他不得不去辦領(lǐng)新的護(hù)照。想到要走繁瑣的程序，徐磊不禁想，能不能走后門。

　　“那時(shí)候巴不得連公安局掃地的都能認(rèn)識(shí)一下，就是希望少蓋點(diǎn)章，不要弄得那么繁瑣�！毙炖谡f(shuō)，“但走后門連門都沒(méi)摸著，托了一大圈關(guān)系，也沒(méi)搭上話，禮品都不知道要送給誰(shuí)，最后也沒(méi)送出去�！�

　　出國(guó)的時(shí)間一天天逼近，無(wú)奈之下，徐磊只好從頭走程序，先領(lǐng)表。這次領(lǐng)表，沒(méi)有跑三天，當(dāng)天去就拿回來(lái)了，頁(yè)數(shù)也少了一些。表格上，沒(méi)有三代審查了。居委會(huì)、派出所也沒(méi)有詳細(xì)盤問(wèn)海外關(guān)系，只是看了看國(guó)外的邀請(qǐng)信。事情還算順利，但在派出所遇到了一些周折。徐磊拿著表第一次去派出所蓋章時(shí)，所長(zhǎng)不在，沒(méi)有所長(zhǎng)簽字，沒(méi)法蓋章。第二次去，所長(zhǎng)在，但是蓋章的人又不在。第三次去，徐磊才把簽字蓋章都弄完了。

　　申請(qǐng)材料弄完整了，徐磊把表格又交上去了。辦證人員的態(tài)度傲慢，面孔冰冷，說(shuō)話愛(ài)答不理。徐磊記得，辦證的窗口1米多高，“個(gè)子矮一點(diǎn)的人恐怕要踮起腳才能夠著，而且還要點(diǎn)頭哈腰，生怕把他們得罪了，護(hù)照就不好辦了”。申請(qǐng)材料交到公安局，他反而心里踏實(shí)了一些。與1989年的漫長(zhǎng)等待不一樣的是，這次護(hù)照申辦有30天的期限，不批準(zhǔn)還可以申訴。

　　不到一個(gè)月，徐磊領(lǐng)到了平生的第二本護(hù)照。

　　“程序簡(jiǎn)化和規(guī)范了一些，辦事的人講究程序了，不再靠著他們的情緒在辦事。最重要的是有了時(shí)限，以前你不知道要等多久，也不知道他們到底批不批�！毙炖谡f(shuō)。

　　這種程序的進(jìn)步要溯源到上世紀(jì)90年代初期。1992年，鄧小平南巡講話，平息了“姓資”還是“姓社”的改革開(kāi)放大爭(zhēng)論，中國(guó)的國(guó)門越開(kāi)越寬，中國(guó)公民出國(guó)留學(xué)、探親、商貿(mào)、旅游全面開(kāi)放。

　　而出入境管理法以及實(shí)施細(xì)則在實(shí)施中出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題，例如護(hù)照申領(lǐng)沒(méi)有時(shí)間限制，各地的審批程序、把握尺度不一。而權(quán)力壟斷以及缺乏監(jiān)督，使得辦護(hù)照各個(gè)環(huán)節(jié)的審查辦證人員態(tài)度惡劣，衍生辦證腐敗，引發(fā)社會(huì)公眾強(qiáng)烈不滿。

　　對(duì)此，1994年，公安部開(kāi)始在全國(guó)統(tǒng)一公民因私出國(guó)護(hù)照申請(qǐng)和審批程序，發(fā)布了修改的實(shí)施細(xì)則，限制政府出入境管理部門的自由裁量權(quán)，統(tǒng)一了辦事時(shí)限，護(hù)照申領(lǐng)走向規(guī)范化時(shí)代。

　　“規(guī)范后，托關(guān)系、走后門的就少了�！崩類�(ài)萍說(shuō)，程序已經(jīng)比較透明，也有時(shí)間限制，只要材料基本齊全，都能獲批。

　　告別審批

　　經(jīng)濟(jì)的崛起帶動(dòng)了第一撥出國(guó)旅游潮，出國(guó)再也不是什么新鮮的事。東南亞國(guó)家因最早向中國(guó)開(kāi)放旅游市場(chǎng)而獲益最早，成千上萬(wàn)已經(jīng)致富的中國(guó)人潮水般涌向東南亞。

　　2001年底，中國(guó)加入世貿(mào)組織，這意味著在這個(gè)日漸趨于一體化的“世界大市場(chǎng)”上，將有越來(lái)越多的中國(guó)人走出國(guó)門。

　　在中國(guó)加入世貿(mào)組織后10天，公安部火速召開(kāi)了全國(guó)公安出入境管理工作會(huì)議，時(shí)任公安部部長(zhǎng)賈春旺表示，隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織，中國(guó)將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與國(guó)際合作。會(huì)議隨后宣布了6大改革措施，包括進(jìn)行按需申領(lǐng)護(hù)照試點(diǎn)、取消港澳游限制、擴(kuò)大口岸簽證點(diǎn)、建立中國(guó)綠卡制度等。會(huì)議決定，從2002年起，在上海、杭州、廣東等城市試行“按需申領(lǐng)護(hù)照”，到2005年，在全國(guó)大中型城市全面實(shí)行“按需申領(lǐng)護(hù)照”。試點(diǎn)地區(qū)的中國(guó)公民，只要需要，都可以憑身份證、戶口簿申領(lǐng)護(hù)照。

　　審批時(shí)代即將結(jié)束！

　　2003年，北京宣布實(shí)施按需申領(lǐng)。聽(tīng)到這個(gè)消息后，徐磊半信半疑，在消息發(fā)布后的一個(gè)星期，徐磊去了北京市公安局出入境管理處辦理第三本護(hù)照。為了“保險(xiǎn)起見(jiàn)”，他帶著單位的公章，“萬(wàn)一還要證明，現(xiàn)場(chǎng)蓋章”。

　　趕到辦證大廳，徐磊排隊(duì)領(lǐng)了兩張表，填完之后很不放心，“內(nèi)容少了很多，總覺(jué)得還少什么東西�！痹谒�把表交給辦證的警察時(shí)，警察面帶微笑，“露出四顆牙齒”。交完材料，警察告訴徐磊，10天后取證。

　　“10天？”徐磊有點(diǎn)不相信自己的耳朵，他又反問(wèn)了一句，“不要什么其他材料了嗎？”

　　“不用了，10天后來(lái)拿就行�！本�察確認(rèn)。

　　徐磊走了，還是有些不放心，“總覺(jué)得變化太快，好像還沒(méi)適應(yīng)”。10天后，他領(lǐng)到了第三本護(hù)照。

　　除了時(shí)限縮短，前置審批取消，徐磊發(fā)現(xiàn)，辦理護(hù)照的窗口從1米多高降到了0.75米，人們可以坐在凳子上辦理，不用像以前踮著腳尖。

　　在2003年實(shí)行按需申領(lǐng)護(hù)照后，公民辦護(hù)照的量一下就上去了。李愛(ài)萍說(shuō)：“我們的簽證大廳就跟火車站似的，人山人海，一天辦理三五千本護(hù)照是常事�！惫ぷ鞲�繁重，辦理護(hù)照的人更多，服務(wù)更規(guī)范，走后門的也沒(méi)有了�！皼](méi)有那些審批了，還需要走什么后門？”

　　這一年，陳宏回來(lái)了。開(kāi)放崛起的中國(guó)吸引了大量國(guó)外的優(yōu)秀人才回國(guó)創(chuàng)業(yè)。他在北京辦護(hù)照的時(shí)候，想起了1985年出國(guó)留學(xué)前“臺(tái)灣女特務(wù)”的故事和重重的審查�，F(xiàn)在，很多中國(guó)人和陳宏一樣，一個(gè)月出國(guó)兩三趟，沒(méi)有人在出國(guó)前還需要“政治培訓(xùn)”。

　　這一年，超過(guò)2000萬(wàn)中國(guó)人走出了國(guó)門。

　　“政府拋棄了‘控制’公民出入境的理念，這也是開(kāi)放時(shí)代的需要。”參與新的出入境法修訂工作的中國(guó)政法大學(xué)教授梁淑英說(shuō)，按需申領(lǐng)是改革開(kāi)放以來(lái)出入境政策最重要的變革。

　　立法保障

　　2008年，徐磊去辦理第四本護(hù)照的時(shí)候，辦證的警察笑著“露出了八顆牙齒”。作為參加奧運(yùn)會(huì)的工作人員，徐磊享受了一回特別加急的優(yōu)待，上午辦證，下午就拿到了新的護(hù)照。

　　這本護(hù)照的頁(yè)數(shù)已經(jīng)達(dá)到了48頁(yè)，年限為10年，比2003年辦的護(hù)照多了5年的年限。

　　在越來(lái)越多的公民持有護(hù)照時(shí)，護(hù)照的發(fā)展進(jìn)入了更加規(guī)范的軌道。2006年4月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)護(hù)照法，全國(guó)200多個(gè)大中城市依法實(shí)施按需申領(lǐng)。

　　護(hù)照法同時(shí)也把護(hù)照簽發(fā)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到縣級(jí)以上地方政府的公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)，偏遠(yuǎn)地區(qū)的公民無(wú)需再奔向大城市來(lái)辦理。普通護(hù)照的辦證時(shí)限也由該法明確確定為15天，偏遠(yuǎn)地區(qū)或者交通不便的地區(qū)為30天。

　　新法不僅在時(shí)間和空間上給予公民更多的便利，也在法律上進(jìn)一步限制了護(hù)照簽發(fā)機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，并明確了責(zé)任，包括應(yīng)受理而沒(méi)有受理、收受賄賂、無(wú)故不在法定期限內(nèi)簽發(fā)等行為將受到法律制裁。

　　2007年10月，北京的18個(gè)區(qū)縣均設(shè)立了護(hù)照申辦點(diǎn)，人們可以選擇就近的辦理點(diǎn)辦理。這一年，中國(guó)公民出境人數(shù)達(dá)到3452萬(wàn)人次。

　　梁淑英教授正在參與新的出入境法修訂工作，在她看來(lái)，舊的出入境管理法以及實(shí)施細(xì)則顯然已經(jīng)過(guò)時(shí)，部分法規(guī)與其他法律不配套，甚至有矛盾，新法出臺(tái)已經(jīng)勢(shì)在必行。

　　她表示，法律修訂的總體思路更有利于保障中國(guó)公民的出境權(quán)，促進(jìn)中國(guó)與世界的交流合作。

　　今年10月25日，工作了近40年的李愛(ài)萍退休，她收藏的新中國(guó)的護(hù)照共12本，獨(dú)缺1979年版護(hù)照，她曾經(jīng)通過(guò)媒體征集，但是還沒(méi)收到。巧的是，她收藏的12本護(hù)照中有一本就是徐磊的護(hù)照，那是徐磊1989年辦的第一本護(hù)照，里面的內(nèi)容全是手寫(xiě)，這也是最后一個(gè)手寫(xiě)的版本。

　　徐磊因?yàn)樽o(hù)照被收藏認(rèn)識(shí)了李愛(ài)萍，他希望李愛(ài)萍能把自己的護(hù)照送到博物館，自己可以常去看看，給人們講講他當(dāng)年辦護(hù)照的故事。

　　兩個(gè)人，一本護(hù)照，共同見(jiàn)證一個(gè)時(shí)代的進(jìn)步。 (柳志卿)

　　護(hù)照變革大事記

　　□1984年

　　公安部下發(fā)《關(guān)于放寬因私出國(guó)審批條件的請(qǐng)示》。

　　□1986年

　　《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法》發(fā)布實(shí)施。

　　□1992年

　　92版護(hù)照正式啟用，使我國(guó)護(hù)照的簽發(fā)由手工填寫(xiě)過(guò)渡到電腦打印護(hù)照頁(yè)內(nèi)容。公安部印發(fā)了《受理公民因私出境申請(qǐng)接待規(guī)范》，出入境管理走向規(guī)范化道路。

　　□1994年

　　公安部、外交部、交通部聯(lián)合發(fā)布《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法實(shí)施細(xì)則》。

　　□2000年

　　新版護(hù)照實(shí)現(xiàn)了證件簽發(fā)工作的全部計(jì)算機(jī)管理和持證人照片、文字資料一體化打印，使我國(guó)護(hù)照簽發(fā)技術(shù)步入世界先進(jìn)水平行列。

　　□2001年

　　廣東省中山市成為第一個(gè)按需申領(lǐng)工作的試點(diǎn)城市。

　　□2002年1月

　　配合按需申領(lǐng)護(hù)照工作，公安部取消公民出國(guó)提交境外邀請(qǐng)材料和公安機(jī)關(guān)簽發(fā)護(hù)照時(shí)附發(fā)出境登記卡的做法，上海、廣東等地試點(diǎn)按需申領(lǐng)護(hù)照，其他城市逐步開(kāi)放試點(diǎn)。

　　□2006年4月29日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)護(hù)照法，于2007年1月1日起施行。