江蘇明年將出臺省級城管工作規(guī)章

　　江蘇省政府法制辦主任孫如林透露，江蘇省明年將出臺一部統(tǒng)一規(guī)范全省城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的政府規(guī)章。

　　近日，由江蘇省人大法制委和政府法制辦等部門有關(guān)負責人組成的視察調(diào)研組前往淮安、張家港、無錫等市縣，調(diào)查城管隊伍在執(zhí)法實踐中面臨的問題。不少執(zhí)法人員反映，行政處罰權(quán)的集中行使面臨部門利益的障礙；一些欠發(fā)達的地區(qū)還存在以罰代管的現(xiàn)象，一定程度上催生了“粗暴執(zhí)法”現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。

　　據(jù)介紹，這部即將出臺的省級城管工作規(guī)章，將明確解決上述問題，同時包括城市管理相對集中行政處罰權(quán)的范圍和申報程序，市、縣、區(qū)城市管理行政執(zhí)法體制和城市管理行政執(zhí)法隊伍的法律地位，城市管理行政執(zhí)法局與相關(guān)執(zhí)法機關(guān)的協(xié)調(diào)配合制度與機制等。

　　孫如林說，江蘇還將研究制訂全省統(tǒng)一的城市管理行政執(zhí)法規(guī)范，進一步規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，減少執(zhí)法人員的裁量度，防止行政處罰權(quán)的濫用。

　　相對集中行政處罰權(quán)面臨爭議 欠發(fā)達地區(qū)以罰代管催生“粗暴執(zhí)法”

　　江蘇官員再說城管那些事

　　●城管立法的重要目的之一就是嚴格界定城管的執(zhí)法范圍，哪些領(lǐng)域城管可以執(zhí)法，哪些領(lǐng)域?qū)�屬于其他行政部門管理，城管不能進入。城管和其他部門的管理職能有交叉和沖突的執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)如何劃定執(zhí)法權(quán)限，不能形成“有利益就爭著管、無利益就沒人管”的局面。

　　●如果能夠認定城管執(zhí)法是行政執(zhí)法的一個組成部分，立法就應(yīng)賦予其法定的執(zhí)法手段或者說是執(zhí)法權(quán)。這種執(zhí)法手段還應(yīng)和城管的管理職能相對應(yīng)，如調(diào)查權(quán)、罰款權(quán)在立法中是否予以設(shè)定？如果設(shè)定，其權(quán)限又該如何掌握？如何避免與其他部門的行政處罰權(quán)發(fā)生沖突和矛盾？在城管行使處罰權(quán)時，如何保障行政管理相對人的司法救濟權(quán)？上述問題都是城管立法不容回避的問題，必須一一得到破解。

     新聞延伸

　　“一味地靠‘驅(qū)趕’、‘封堵’，結(jié)果就是‘對抗’和‘沖突’，錢沒有罰到幾個，名聲卻搞得很壞，不值得的�！�

　　———城管執(zhí)法人員心聲

　　“我的大部分工作時間都放在了市容管理上，單調(diào)而瑣碎�！眹绖偸墙�蘇省淮安市城管行政執(zhí)法支隊一大隊大隊長，帶領(lǐng)著手下9名執(zhí)法人員和23個協(xié)管員，負責淮安城區(qū)主干道承德路、翔宇大道的城管綜合執(zhí)法。

　　單位的正式上班時間是8點半，但他每天7點左右就要“上路”了，“因為上班高峰前后是流動攤販、占道經(jīng)營等最集中、最活躍的時間，隊員們早就到崗開始一天的工作了，我的職責就是檢查他們儀容是否整齊，是否缺崗漏崗�！�

　　一圈轉(zhuǎn)過來，差不到8點多到辦公室，嚴剛又要準備召集大家回來，把路上看到的情況通報一下。接著就是處理各種投訴、舉報和審批材料。差不多到10點鐘，繼續(xù)開著皮卡上路，這回，會帶上一兩個執(zhí)法隊員，巡查各個被老百姓投訴反映的違法搭建、破壞綠化、占道經(jīng)營問題。

　　“幾乎沒有時間吃飯，因為總是和老百姓出行高峰沖突。”嚴剛介紹說，城管剛剛建立的前幾年，人員都是從建設(shè)、規(guī)劃、園林綠化等各個部門抽調(diào)來的，年齡、學(xué)歷素質(zhì)高低不同、工作經(jīng)歷千差萬別。由于沒有規(guī)范的管理，往往各自為政，處罰不透明的現(xiàn)象也多。“罰款單最多一天十多起，被罰的人大多是‘討生計’的，打打罵罵是常事，有些事自己也看不慣�！眹绖偼嘎墩f，城管在市里的機關(guān)評議中，曾經(jīng)是“三差”單位。

　　從2003年起，淮安市確立了以“民生”為主題的城管執(zhí)法工作新定位，優(yōu)先幫助弱勢人群謀生，增設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的服務(wù)攤點也成為了城管人員的工作職責。“就像領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)的，一味地靠‘驅(qū)趕’、‘封堵’，結(jié)果就是‘對抗’和‘沖突’，錢沒有罰到幾個，名聲卻搞得很壞，不值得的�！眹绖傉f，現(xiàn)在主要是以糾正違法問題為主，一天可以達到50多起，而罰單一個月也就是20多張，“管得輕松多了”。

　　同樣的崗位，無錫市城管行政執(zhí)法支隊錫山大隊長袁留苑似乎管得更為辛苦。

　　“忙乎了一個晚上了，出動了幾十號人，整治312國道附近貨場周邊的大貨車亂停車問題。因為這些大貨車司機很容易結(jié)伙鬧事，為了達到執(zhí)法效果，出動人就得多，但執(zhí)法成本也很大�！痹�留苑說話的時候頻頻搖頭，“其他部門難管的事，都少不了城管的‘份兒’，很多矛盾集中在我們身上，哪一天沒有受到領(lǐng)導(dǎo)批評，就算是受到‘表揚’了�！�

　　袁留苑說，每天他接手的包括亂停車、亂占道路經(jīng)營等方面的罰單有六七張，此外還要調(diào)查處理違章搭建。“以前，和我們打架、無端謾罵城管人員的事情比較多，有些群眾只是關(guān)注城管打了人罵了人了，很少有人知道，我們?nèi)ヌ幜P這些違法行為之前，實際上已經(jīng)為了糾正他們的違法行為‘跑斷了腿’、‘磨破了嘴皮子’�！痹�留苑說，現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)和群眾也逐步了解到我們的作用了，責備我們的聲音少了，理解和支持我們的聲音多了。

　　從處于城市執(zhí)法的“邊緣”隊伍，到獲得認可的“正規(guī)”部隊，城管執(zhí)法，經(jīng)歷了多年的“風雨飄搖”和突破進步后，誰也不能否認他們維護城市文明和進步的“生力軍”作用。江蘇省政府法制辦副主任沈秋潮評價說。

　　行政處罰權(quán)集中行使，涉及到財政、編制、人事、建設(shè)、工商、公安、環(huán)保等諸多管理領(lǐng)域和執(zhí)法部門，的確存在著部門利益的問題。整合資源，不僅需要政府領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一認識，還需要“舍得放棄”已有的處罰權(quán)等部門利益。

　　———政府法制辦相關(guān)負責人語

　　從2000年開始，江蘇省在城市管理領(lǐng)域開展了相對集中行政處罰權(quán)工作，到目前為止，13個省轄市和24個縣(市)經(jīng)國務(wù)院和省政府批準在城市管理領(lǐng)域開展了相對集中行政處罰權(quán)工作，成立了城市管理行政執(zhí)法局，集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政、環(huán)境保護、工商行政和公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部和部分行政處罰權(quán)，占到了全省市縣總數(shù)的56.9%。

　　沈秋潮介紹說，相對集中行政處罰權(quán)改變了“七頂大蓋帽管一頂小草帽”的格局，使原有執(zhí)法隊伍被撤銷或者相應(yīng)精簡，執(zhí)法主體更加明確，執(zhí)法力量更為集中，執(zhí)法體制進一步理順。

　　然而，據(jù)記者了解，雖然江蘇56.9%的市縣都集中行使了行政處罰權(quán)，但還是有相當部分的地方，由于對相對集中行政處罰權(quán)工作的性質(zhì)和定位還存在模糊認識，不愿意放棄相應(yīng)的權(quán)力。

　　2008年2月19日下午，宿遷市宿城區(qū)倉集鎮(zhèn)3名“城管”人員駕駛一輛無牌“城管執(zhí)法車”，在該鎮(zhèn)境內(nèi)連釀兩起交通事故，致使一位5歲男童及其祖母當場死亡，另一位12歲女孩重傷。事故發(fā)生后，駕車司機不聽路人勸阻駕車逃逸，被群眾追趕攔截后，3人竟然棄車而逃，后經(jīng)宿遷警方全力追捕，肇事人員得以歸案。

　　事后經(jīng)查得知，肇事人員并非城管正式工作人員，只是臨時工，所謂城管隊也是倉集鎮(zhèn)城建部門成立管理的，并不具有真正意義上的“城管執(zhí)法”職能。這些并非“城管”的“城管”，不僅開著車身漆上“城管執(zhí)法”的車輛，甚至還穿著“城管”制服。而在宿遷市，除了市城管局經(jīng)過批準有集中處罰權(quán)，底下所有的區(qū)縣都沒有批準成立真正意義上的城管綜合執(zhí)法隊伍。

　　“雖然有少數(shù)城市管理行政執(zhí)法局認為目前執(zhí)法人員、執(zhí)法手段和執(zhí)法保障還不到位，不宜集中行使，但的確存在著部門利益的問題�！苯�蘇省政府法制辦行政執(zhí)法監(jiān)督處黃吉明處長說，要使這類事件不再發(fā)生，需要把這七八個部門的執(zhí)法隊伍進行統(tǒng)一管理，這也是市縣政府落實依法行政工作的需要。

　　黃吉明說，行政處罰權(quán)集中行使，涉及到財政、編制、人事、建設(shè)、工商、公安、環(huán)保等諸多管理領(lǐng)域和執(zhí)法部門，在執(zhí)法人員招錄、職權(quán)劃分、人員培訓(xùn)、工作溝通等方面都需要整合資源，不僅需要政府領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一認識，還需要“舍得放棄”已有的處罰權(quán)等部門利益。

　　執(zhí)法人員“公務(wù)員”身份的不明朗，“穿制服”執(zhí)法，實際上處在“上面”要“取締”，“底下”不得已“悄悄做”的尷尬狀態(tài)中。人員素質(zhì)不高，極少數(shù)城管行政執(zhí)法人員言語粗魯，舉止失范，甚至違法違紀，在社會上造成了相當大的負面影響。

　　———政府法制辦相關(guān)負責人語

　　2003年9月，張家港市全面啟動了城市管理相對集中行政處罰工作，并著手構(gòu)建“城鄉(xiāng)一體”、覆蓋全市的行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，不僅成立了市、鎮(zhèn)兩級城管委，還通過推進城管進社區(qū)，建立街道城管辦，并建立了16個城管執(zhí)法中隊。

　　“市委市政府把重要的創(chuàng)建責任放在了城管局，我們除了建立長效規(guī)范的執(zhí)法機制外，別無他路。”該市城管局長黃亞平介紹說，為此，張家港市出臺了有關(guān)城市容貌標準、機動車輛停放管理、戶外廣告和招牌設(shè)置等30余項契合市情民意的規(guī)范性文件，同時第一個在全省范圍內(nèi)對相對集中行政處罰權(quán)所涉及的9部法律規(guī)章、57個大項違法違規(guī)行為的自由裁量權(quán)，細化為270余項具體處罰標準，并出臺《行政執(zhí)法錯案追究制》等，以制度和規(guī)則來約束執(zhí)法過程中的違紀違規(guī)行為。

　　據(jù)統(tǒng)計，五年多來，張家港市累計查處了9萬余起各類違規(guī)行為，未發(fā)生一起行政復(fù)議被撤銷或訴訟敗訴案件。

　　希不希望送子女去某個單位工作，可以從很大程度上說明市民對這個單位的認可度。黃亞平介紹說，有一年，他們經(jīng)過批準向社會公開招錄90名執(zhí)法隊員，結(jié)果報名的人數(shù)近5000人，符合條件參加考試的有1600余人。別的地方進城管隊伍“難為情”，在張家港，子女畢業(yè)后能夠進城管部門工作穿上“制服”執(zhí)法，成為了榮耀的事情。95%的執(zhí)法人員是大專以上文化程度，就是在協(xié)管員中，這個比例也高達49%。

　　但據(jù)了解，2000年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》規(guī)定，集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，而在各地實施中，幾乎都沒有做到這一點，而是行政與事業(yè)混編、混崗，極少數(shù)地方目前仍未解決執(zhí)法人員參照公務(wù)員管理這一問題。這既影響了執(zhí)法的嚴肅性，又給隊伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來許多難題。

　　據(jù)介紹，在較早實行相對集中行政處罰工作的城市，城管工作的發(fā)展雖然日趨規(guī)范化，其“執(zhí)法地位”也深受各界認可，但是，執(zhí)法人員“公務(wù)員”身份的不明朗，“穿制服”執(zhí)法，實際上處在“上面”要“取締”，“底下”不得已“悄悄做”的尷尬狀態(tài)中。

　　此外，一個城市到底有多少城管執(zhí)法人員才算科學(xué)合理，至今沒有一個定論。

　　據(jù)了解，在江蘇，城管執(zhí)法人員的編制，人事部門大多參照建設(shè)部關(guān)于市容監(jiān)察人員定員數(shù)的比例確定，多以城市人口的萬分之二至萬分之三為基準，顯然難以滿足目前城市管理工作的現(xiàn)狀和行政執(zhí)法實際的需要。此外，在江蘇一些地方“占編”的正式執(zhí)法人員中，仍有20%以上的人不足大專文化程度，成為這支隊伍進一步提高素質(zhì)的障礙。

　　“人員素質(zhì)不高，極少數(shù)城管行政執(zhí)法人員不能正確處理執(zhí)法過程中碰到的情況和問題，言語粗魯，舉止失范，甚至違法違紀，在社會上造成了相當大的負面影響。”江蘇省政府法制辦行政執(zhí)法監(jiān)督處黃吉明處長說。

　　一些欠發(fā)達的地區(qū)“以罰代管”的現(xiàn)象還大量存在，一定程度上催生了“粗暴執(zhí)法”現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。運動式管理還容易形成“整治———反彈———整治”的怪圈，引起群眾的反感。制訂一部統(tǒng)一規(guī)范的政府規(guī)章已刻不容緩。

　　———政府法制辦相關(guān)負責人語

　　城管執(zhí)法工作的初衷是為了解決城市臟、亂、差，是為了城市的“臉皮”。但是，由于在市容管理中面對的人群主要是那些靠擺設(shè)攤點解決生計、填飽肚皮的低收入群眾，“臉皮”和“肚皮”的矛盾日益凸顯。

　　讓群眾滿意，有很多事要做。淮安市城管局局長張東來認為，在一些經(jīng)濟發(fā)達、社會管理較為完善的市縣，他們的地位、待遇尚有政府財力的保障，而在一些欠發(fā)達的地區(qū)，由于執(zhí)法保障不到位，以罰代管的現(xiàn)象還大量存在，一定程度上催生了“粗暴執(zhí)法”現(xiàn)象的屢屢發(fā)生。

　　黃吉明坦陳：“我省少數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地方，由于財政經(jīng)費保障不能全部到位，少數(shù)城管行政執(zhí)法局盡管實行了罰繳分離、收支兩條線制度，但在實際工作中，罰沒收入還與利益有著某種關(guān)聯(lián)�！�

　　張東來還認為，由于制度建設(shè)不到位，法律責任不明確，使得“長效化、制度化管理”成為了城管工作的最大難點。運動式、突擊式、應(yīng)付式的管理還容易形成“整治———反彈———整治”的怪圈，引起群眾的反感。

　　江蘇省政府法制辦主任孫如林認為，制訂一部統(tǒng)一規(guī)范全省城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的省政府規(guī)章已刻不容緩。

　　據(jù)孫如林介紹，計劃將于明年出臺的這部省級城管工作規(guī)章，將明確解決城市管理相對集中行政處罰權(quán)的范圍、申報程序，市、縣、區(qū)城市管理行政執(zhí)法體制，城市管理行政執(zhí)法隊伍的法律地位和責任追究等問題。此外，江蘇還將研究制訂全省統(tǒng)一的城市管理行政執(zhí)法規(guī)范，進一步規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，減少執(zhí)法人員的裁量度，防止行政處罰權(quán)的濫用，提升城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的標準和水平。

　　相關(guān)鏈接

　　●12月2日晚7時許，在廣東省廣州市寶華路16號商鋪門前，6名城管隊員在整治亂擺攤時，受到“走鬼”(即無牌流動小販)的阻撓，雙方發(fā)生了肢體接觸，導(dǎo)致3名“走鬼”受傷。據(jù)稱，城管方面也有一人受傷，但說法未獲證實。目前，事件原因警方正在進一步調(diào)查。

　　●11月27日中午12時許，在北京市中山公園北側(cè)筒子河邊，一名發(fā)放小廣告的17歲男孩被兩名城管隊員追趕，跑到筒子河北岸。隨后，男孩突然躍入河中，溺水身亡。天安門城管分局表示，尚不清楚死者是被迫跳河還是不慎墜河，兩名城管隊員正在接受警方調(diào)查。

　　●11月27日下午1時許，在江蘇省南京市龍蟠路花木公司附近，一名小販將水果攤擺在門外經(jīng)營，城管隊員依法查處。小販不服，雙方發(fā)生激烈肢體沖突。小販趁人不備，突然從店內(nèi)抽出一把鋒利水果刀，一刀捅向城管隊員馮某的左腰，馮某當即血流如注，被送往醫(yī)院搶救。

　　記者手記

　　城市管理，這個十分“中性”的工作名詞，在市縣黨政負責人眼里，是一個繞不開的“命題”。而在大部分公眾眼里，頻頻見諸于報端的“城管打人”事件，又使“城管”成為“亂執(zhí)法”的代表性“熱詞”。

　　其實，在城管背負“惡名”的同時，卻少有人去客觀評價“城管執(zhí)法”在城市現(xiàn)代化建設(shè)中的角色。更為關(guān)鍵的是：這支隊伍成立數(shù)十年，雖經(jīng)多方呼吁，卻仍處于“無法可依”的境地。管理體制種類繁多，機構(gòu)建設(shè)五花八門，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，種種問題都說明，要達到官民都首肯的“和諧城管”，還有很多問題需要正視和解決。(記者丁國鋒)