剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次把“深化農(nóng)村改革，增添發(fā)展活力”作為2009年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點(diǎn)任務(wù)之一

　　文/韓俊

　　過(guò)去30年的農(nóng)村改革取得了極大成功，農(nóng)村面貌發(fā)生了歷史性巨變。但也必須看到，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型、利益格局深刻變化的大背景下，農(nóng)村改革發(fā)展在不少深層次矛盾尚待解決的背景下，又面臨著一系列必須引起人們高度重視的新情況新問(wèn)題，特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。

　　農(nóng)村發(fā)展面臨四大深層矛盾

　　深層矛盾一：農(nóng)業(yè)發(fā)展方式依然粗放，保障國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供求平衡壓力增大。

　　農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境約束增強(qiáng)。近10年我國(guó)耕地面積減少1.25億畝，人均耕地面積僅有1.38畝，僅為世界平均水平的40%，人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4，耕地減少、水資源匱乏的趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)。

　　農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備相對(duì)落后。還沒(méi)有從根本上解決靠天吃飯的被動(dòng)局面。

　　農(nóng)業(yè)物質(zhì)投入成本和勞動(dòng)力成本不斷提高，農(nóng)民種糧比較收益明顯下降，遠(yuǎn)低于種植經(jīng)濟(jì)作物和外出打工的收益。

　　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題突出。

　　隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)與國(guó)際市場(chǎng)聯(lián)系的日趨加深，農(nóng)業(yè)面對(duì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力全面加大。國(guó)際價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制的作用明顯增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格受到?jīng)_擊的壓力日益加大。

　　深層矛盾二：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)利益關(guān)系任重道遠(yuǎn)。

　　農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)組織化程度低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各類農(nóng)民專業(yè)合作組織有15萬(wàn)多個(gè)，加入農(nóng)民專業(yè)合作組織的農(nóng)戶成員占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的13.8%。迄今為止，真正代表農(nóng)民利益的新型合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮的作用還不夠，普遍存在規(guī)模不大、管理制度不健全、改組解體過(guò)于頻繁等問(wèn)題。

　　農(nóng)民土地權(quán)益缺乏有效保障。侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象還大量存在。根據(jù)對(duì)全國(guó)2749個(gè)村莊的調(diào)查表明，村民上訪反映最集中的問(wèn)題是土地問(wèn)題，因承包地流轉(zhuǎn)問(wèn)題引發(fā)的上訪占26%，因土地征收、征用問(wèn)題上訪的占40%，合計(jì)為66%。在現(xiàn)行征地制度下，土地收益分配明顯是向城市、向非農(nóng)部門(mén)傾斜，農(nóng)民得到的太少。對(duì)分布在四個(gè)省市1000多個(gè)被征地農(nóng)戶的調(diào)查顯示，征地補(bǔ)償費(fèi)一般只夠維持被征地農(nóng)民6～7年的基本生活。

　　農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)水平低，與財(cái)力增長(zhǎng)狀況不相匹配。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政支農(nóng)資金占中央財(cái)政收入的比重，“六五”時(shí)期為8.69%，“七五”時(shí)期為9.38%，“八五”為9.75%，“九五”為9.29%，“十五”期間約為7.4%，2006年為7.85%，總體上處于波動(dòng)和下降狀態(tài)。

　　從最近幾年財(cái)政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，對(duì)農(nóng)田水利的投入總體呈下滑趨勢(shì)，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后；對(duì)農(nóng)業(yè)科研和科技推廣服務(wù)的投入很低，農(nóng)業(yè)科技支撐不足，農(nóng)業(yè)科技成果到戶困難；動(dòng)植物防疫體系不健全，基層防疫力量相當(dāng)薄弱，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度還處于探索階段。

　　財(cái)政支農(nóng)資金呈現(xiàn)被層層分割，“天女散花”局面，資金使用分散現(xiàn)象比較嚴(yán)重，直接影響了投入效率。

　　農(nóng)村金融改革明顯滯后。農(nóng)村金融體系不完善。表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村金融體系中的骨干和支柱，在為農(nóng)服務(wù)方面發(fā)揮的作用不夠；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能單一，農(nóng)村政策金融功能不健全，農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期政策性信貸投入嚴(yán)重不足；農(nóng)村信用社發(fā)展不平衡，法人治理有效性不足、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防控能力薄弱等問(wèn)題仍然突出，一些信用社脫農(nóng)傾向明顯；郵政儲(chǔ)蓄功能單一，吸收的存款極少用于支持農(nóng)村等。

　　農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式不適合農(nóng)村特點(diǎn)�，F(xiàn)有的各類小額信貸機(jī)構(gòu)資金來(lái)源有限，可持續(xù)性差；大量缺乏抵押品又難以找到擔(dān)保方的小型、微型企業(yè)和農(nóng)戶的資金需求問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決。

　　公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍有限。農(nóng)村行路難、飲水不安全、供水難、環(huán)境污染難治理等問(wèn)題仍然突出。城鄉(xiāng)教育資源差距大，基本醫(yī)療服務(wù)城鄉(xiāng)差距過(guò)大。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障以及失地農(nóng)民社保、農(nóng)民工社保等社會(huì)保障體系還很不健全。

　　城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的就業(yè)制度尚未形成。城鄉(xiāng)勞動(dòng)者同工不同酬，農(nóng)民工工資長(zhǎng)期偏低。農(nóng)民工超時(shí)間勞動(dòng)比較普遍，戶籍制度成為農(nóng)民工謀求機(jī)會(huì)公平、待遇平等、權(quán)益保障和融入城市社會(huì)的最大障礙。

　　深層矛盾三：農(nóng)民持續(xù)增收困難，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距前景堪憂。

　　城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，不僅成為“三農(nóng)”問(wèn)題的主要癥結(jié)，而且成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要制約，到2020年農(nóng)民人均純收入要實(shí)現(xiàn)比2008年翻一番的目標(biāo)，今后12年年均增長(zhǎng)速度必須保持在5.95%以上。從過(guò)去30年農(nóng)民收入增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)看，這是一個(gè)需要付出較大努力才能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。如果今后國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大波動(dòng)，農(nóng)民增收出現(xiàn)徘徊甚至滑坡，農(nóng)民人均純收入翻一番的目標(biāo)就有可能落空。

　　深層矛盾四：農(nóng)村社會(huì)不平等程度加深，兼顧各方利益和搞好社會(huì)管理難度加大。

　　農(nóng)民利益訴求表達(dá)渠道不暢。農(nóng)民缺乏自己的利益代表人，利益表達(dá)渠道不暢。

　　農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)育和作用發(fā)揮不足。農(nóng)村社會(huì)組織力量過(guò)于弱小，社會(huì)參與力弱，發(fā)揮作用的制度空間狹小。

　　進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的方向

　　強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

　　完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。十七屆三中全會(huì)明確提出，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，夯實(shí)了黨的農(nóng)村土地承包政策的基礎(chǔ)。有利于減少現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)含的不確定性，使農(nóng)民形成長(zhǎng)期的預(yù)期。

　　規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。十七屆三中全會(huì)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策與過(guò)去一脈相承，明確提出，允許農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并限定了“三個(gè)不得”：即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。必須防止采用行政命令去推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。

　　推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新，提高農(nóng)民組織化程度。

　　我國(guó)兩億多農(nóng)戶的分散經(jīng)營(yíng)方式，導(dǎo)致農(nóng)民難以保護(hù)自身利益，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場(chǎng)需求難以有效銜接，農(nóng)業(yè)服務(wù)成本難以降低，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平難以提高。在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，把家庭分散經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)與統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，形成有活力的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制，這是走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路需要解決好的一個(gè)根本性問(wèn)題。十七屆三中全會(huì)明確提出，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。這是一個(gè)具有重要理論創(chuàng)新意義的論斷。

　　改革征地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

　　首先應(yīng)嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地�？s小強(qiáng)制性征地的范圍。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保證農(nóng)民合法權(quán)益。

　　其次，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。十七屆三中全會(huì)決定對(duì)完善征地補(bǔ)償機(jī)制提出了新的要求，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償”。同時(shí)，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會(huì)保障問(wèn)題。

　　再次，改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)。推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場(chǎng)，與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，可以防止以權(quán)力扭曲集體土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，有利于形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系的土地價(jià)格，建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系相銜接的集體建設(shè)用地地價(jià)體系，促進(jìn)土地在競(jìng)爭(zhēng)性使用中實(shí)現(xiàn)更合理的配置。

　　放松對(duì)農(nóng)村金融的管制，加快建立普惠型農(nóng)村金融體系。

　　健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。明確各類正規(guī)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)職能，強(qiáng)化銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)責(zé)任；放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的小額信貸和微型金融服務(wù)。

　　健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，積極探索適合我國(guó)國(guó)情的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和發(fā)展模式，加快建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

　　完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

　　完善對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的財(cái)政支持與補(bǔ)貼政策。根據(jù)我國(guó)加入WTO所作的承諾，目前我國(guó)加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度尚有很大空間。對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施大規(guī)模、廣覆蓋的支持和保護(hù)政策在我國(guó)還是剛剛開(kāi)始，要大幅度增加各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入總量，提高財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出用于農(nóng)業(yè)的比重。

　　完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。從改革開(kāi)放30年來(lái)的情況看，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距能夠縮小的時(shí)期，都是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲幅度較大的時(shí)期。這表明，使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在合理的水平上，對(duì)實(shí)現(xiàn)今后農(nóng)民增收的政策目標(biāo)至關(guān)重要。

　　加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一公共服務(wù)制度。

　　要逐步改變城鄉(xiāng)分治的制度安排狀況，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度框架，促進(jìn)公共財(cái)政資源在城鄉(xiāng)均衡配置，為城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果提供制度保障。

　　保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

　　消除影響農(nóng)村勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度障礙，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。

　　抓住工資和勞動(dòng)保護(hù)等突出問(wèn)題，促進(jìn)企業(yè)改善生產(chǎn)條件確保農(nóng)民工生產(chǎn)安全，享受工傷及職業(yè)病的待遇。

　　保障進(jìn)城務(wù)工人員子女在城市享有平等的受教育權(quán)利；積極改善農(nóng)民工居住條件；盡快提高養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等對(duì)農(nóng)民工的覆蓋程度。

　　推進(jìn)城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革。

　　更新農(nóng)村治理理念，轉(zhuǎn)換社會(huì)治理方式。

　　在農(nóng)村工作中，政府規(guī)劃一切、管理一切的方法已經(jīng)行不通了，應(yīng)建立政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的新型關(guān)系，改變政府對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的行政性管理和控制，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會(huì)秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。(作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)）