重大責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科級以下基層行政執(zhí)法和監(jiān)管部門，處、科級干部的人數(shù)和所占比例都比以前有所增加。

　　近日，記者從第四屆安全法制高層論壇上看到來自最高人民檢察院的一組數(shù)據(jù)：2007年7月至2009年3月，全國發(fā)生一次死亡30人以上的重特大生產(chǎn)安全責(zé)任事故15件，全國檢察機(jī)關(guān)立案查辦涉嫌瀆職等職務(wù)犯罪案件1371人，其中科級以下干部515人，科級干部331人，處級干部48人。

　　最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長宋寒松說，從查辦的情況看，重大責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科級以下基層行政執(zhí)法和監(jiān)管部門，占立案數(shù)的37.56%。

　　每一次重特大安全事故之后，有關(guān)部門對責(zé)任人的處罰不可謂不嚴(yán)厲，對安全事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)不能說不周到，但依然無法杜絕安全事故的發(fā)生……

　　有人說，僅僅靠問責(zé)，對一些安全生產(chǎn)領(lǐng)域責(zé)任人的警醒效果十分有限，對杜絕和減少重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生影響也有限；

　　有人說，一些責(zé)任部門，在監(jiān)督和執(zhí)法也不完全是主觀上的“無為”，而是“無法作為”，地方政府為了短期經(jīng)濟(jì)效益，認(rèn)為發(fā)展就必須要付出代價，不配合責(zé)任部門的監(jiān)管和執(zhí)法，甚至還設(shè)置一些障礙，使監(jiān)管部門的執(zhí)法陷入困境。

　　近日，在云南省昆明市召開的第四屆安全法制高層論壇上，來自國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳以及一些研究機(jī)構(gòu)的專家，圍繞近年來重特大安全事故背后的瀆職情況，展開了熱烈討論。

　　事故頻發(fā)背后大都有官員失職瀆職的影子

　　遠(yuǎn)的不說，就在今年，便已發(fā)生了多起安全生產(chǎn)事故。

　　2月22日凌晨，山西屯蘭煤礦瓦斯爆炸，78人死亡、114人受傷；

　　3月6日6時許，河北省武安市金銘煤礦爆炸，4人遇難；

　　4月25日，云南昆楚高速發(fā)生特大車禍，21人死20傷……

　　據(jù)最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長宋寒松介紹，從2007年7月至2009年3月，全國檢察機(jī)關(guān)派員參與行政機(jī)關(guān)對重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故調(diào)查3466件，投入警力14278人(次)。期間，全國發(fā)生一次死亡30人以上的重特大生產(chǎn)安全責(zé)任事故15件。全國檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)并立案查辦涉嫌瀆職等職務(wù)犯罪案件1371人，其中科級以下干部515人，科級干部331人，處級干部48人。截至今年3月31日，全國檢察機(jī)關(guān)已辦結(jié)675件，其中法院作出有罪判決375人。

　　“事故居高不下，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)卻不作為、亂作為的官員難辭其咎�！北本┦腥嗣駲z察院副檢察長方工在接受記者采訪時一語中的。

　　近幾年檢察機(jī)關(guān)查辦的重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故所涉及的瀆職等職務(wù)犯罪案件有什么新特點(diǎn)呢？

　　宋寒松告訴記者，這類案件的犯罪嫌疑人集中在科級以下基層行政執(zhí)法和監(jiān)管部門，一些直接負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的執(zhí)法人員濫用職權(quán)、玩忽職守，造成的后果嚴(yán)重，“處科級干部的人數(shù)和所占比例都比以前有所增加，領(lǐng)導(dǎo)干部犯罪有上升趨勢”。

　　“失職瀆職行為涉及行政管理、行業(yè)管理、生產(chǎn)安全執(zhí)法和監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)。國家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)是導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故多發(fā)的主要原因之一，相關(guān)職能部門的部分執(zhí)法人員失職瀆職，甚至與不法業(yè)主沆瀣一氣，大搞權(quán)錢交易�！彼魏�松說，“另有相當(dāng)一部分重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生的原因則是由于地方政府監(jiān)管不到位、責(zé)任不落實(shí)，有的是地方政府和監(jiān)督管理執(zhí)法部門事前對存在的危險事故隱患置若罔聞，不積極采取措施解決；有的是對長期違法違章生產(chǎn)以及不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)該吊銷執(zhí)照不吊銷，該撤消許可不撤消許可，該依法責(zé)令停產(chǎn)整頓和關(guān)閉的不依法責(zé)令停產(chǎn)整頓和關(guān)閉，對不符合安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)驗(yàn)收通過。甚至一些地方在事故發(fā)生后，還妄圖隱瞞事故，開脫責(zé)任�！�

　　百部法律法規(guī)規(guī)章為何止不住重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生

　　據(jù)有關(guān)部門粗略統(tǒng)計(jì)，全國人大所立的與安全有關(guān)的法律有10多部，國務(wù)院制定的各種條例達(dá)50多部。此外，國務(wù)院還發(fā)布了30多個加強(qiáng)安全生產(chǎn)的通知，各部委的規(guī)章有100多個。

　　用工業(yè)和信息化部部長、原國家安全生產(chǎn)管理總局局長李毅中的話說，“這些法律法規(guī)加起來，一寸厚的裝訂本有3大本”。但是，上百部法律法規(guī)卻管不住“安全事故頻發(fā)”，從某種意義上說，這或許成了立法者的尷尬。

　　據(jù)與會法學(xué)專家分析，這么多法律法規(guī)規(guī)章止不住重特大安全事故的發(fā)生，原因是多方面的。

　　盡管我國各項(xiàng)法律制度不斷完善，但有關(guān)事故調(diào)查處理的規(guī)定不明確，法律責(zé)任規(guī)制不到位，立法內(nèi)容不協(xié)調(diào)，且目前尚未涵蓋的領(lǐng)域還有很多，給執(zhí)法者隨意進(jìn)行職務(wù)活動留有較大空間。同時，現(xiàn)有的法律法規(guī)有些線條較粗，不嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)法人員可按自己的理解和情緒去執(zhí)法，往往會給相對人造成危害。

　　自由裁量權(quán)過大，客觀上給嚴(yán)格執(zhí)法造成了不利的影響。例如《黑龍江省安全生產(chǎn)條例》第三十條規(guī)定：煤礦應(yīng)當(dāng)每年核定生產(chǎn)和通風(fēng)能力，按核定能力均衡生產(chǎn)。嚴(yán)禁超能力、超強(qiáng)度、超定員生產(chǎn)。違反此規(guī)定的，處單位50萬元以上100萬元以下罰款。這項(xiàng)規(guī)定給執(zhí)法人員留有50萬元的自由裁量空間，執(zhí)法者可根據(jù)自己的好惡和企業(yè)的“態(tài)度”，選擇上限或者下限處罰。諸如此類的條款，在現(xiàn)行法律、法規(guī)中比比皆是。而這些條款恰恰是觸及執(zhí)法相對人經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)鍵所在，也是一部分執(zhí)法人員蓄意鉆法律空子的最佳選擇。

　　此外，強(qiáng)烈的物質(zhì)財富占有欲促使行政執(zhí)法和基層監(jiān)管人員假公濟(jì)私、鋌而走險，為了個人利益，對一些安全生產(chǎn)隱患睜只眼閉只眼，甚至對一些達(dá)不到安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)開綠燈、開后門。

　　由于部分地方負(fù)責(zé)人長期以來只重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把“發(fā)展是硬道理”演變成了“增長第一”、“GDP掛帥”，從而忽視了對安全生產(chǎn)的管理。如廣東興寧“8·7”礦難發(fā)生前，各級負(fù)責(zé)人明知該礦存在嚴(yán)重的安全隱患，但考慮到煤礦是當(dāng)?shù)刂е�產(chǎn)業(yè)之一，是納稅大戶，難以痛下關(guān)閉整頓的決心，以致釀成特大責(zé)任事故。

　　個別負(fù)責(zé)人對事故背后存在的瀆職犯罪行為采取了較為寬容的態(tài)度，甚至有的負(fù)責(zé)人把檢察機(jī)關(guān)介入查處此類案件與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相對立地看待，對檢察機(jī)關(guān)介入事故背后瀆職問題的調(diào)查不理解、不配合、不支持，甚至設(shè)置障礙對抗調(diào)查。

　　落后的執(zhí)法環(huán)境導(dǎo)致反瀆職工作走入困局

　　記者了解到，廣東省人民檢察院反瀆職侵權(quán)局曾專門成立調(diào)研組，對廣東從2005年至今檢察機(jī)關(guān)查處責(zé)任事故背后瀆職犯罪的情況進(jìn)行了調(diào)研。

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2005年到2007年期間，廣東省事故傷亡人數(shù)多、經(jīng)濟(jì)損失多、重特大事故總數(shù)多，與檢察機(jī)關(guān)介入少、刑事追究少和判處實(shí)刑少的情況形成了鮮明的對比，這種現(xiàn)象的背后既有外部執(zhí)法環(huán)境的因素，也有檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部自身的問題。調(diào)研顯示，一些地方領(lǐng)導(dǎo)對于瀆職犯罪的危害性認(rèn)識不足。

　　據(jù)與會專家介紹，瀆職犯罪侵害的是國家公職人員履行職務(wù)的“勤政性”和“正當(dāng)性”，給國家和人民造成的損失比貪污罪更嚴(yán)重。最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)顯示，貪污罪平均個案損失是15萬元，而瀆職侵權(quán)個案損失是258萬元，是貪污罪個案損失的17倍。但一些部門負(fù)責(zé)人習(xí)慣于將涉嫌瀆職犯罪的人員是否存在受賄行為作為檢察機(jī)關(guān)能否查處的標(biāo)準(zhǔn)，對于瀆職犯罪普遍看法是：粗心大意、工作失誤、不屬于貪污受賄、主觀惡性小、屬于好心沒辦好事等。

　　在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，多頭監(jiān)管、職責(zé)不明的現(xiàn)象極為突出和普遍，事故發(fā)生后要厘清責(zé)任不容易，特別是多因一果造成的事故和事件，往往形成集體瀆職的局面。如果嚴(yán)格執(zhí)法，涉及面廣，打擊面大，檢察機(jī)關(guān)則面臨著執(zhí)法的法律效果、社會效果如何統(tǒng)一的問題；如果控制打擊面，只追究個別責(zé)任相對集中的瀆職人員，檢察機(jī)關(guān)則面臨如何體現(xiàn)公平正義，如何完善責(zé)任證據(jù)鏈條的難題。

　　與會專家介紹說，一些行政部門通過“公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化”的方式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租，將公共權(quán)力轉(zhuǎn)化成個人或者單位牟取私利的工具。結(jié)果是，在一些地方管理中有好處的事大家爭著干，多頭執(zhí)法，重復(fù)處罰；而對于沒有利益的事或涉及承擔(dān)責(zé)任的時候就相互推諉，最終出現(xiàn)執(zhí)法盲區(qū)。這種執(zhí)法導(dǎo)致違法企業(yè)主以少許的罰款換取了對法律的“變通執(zhí)行”或默許執(zhí)行。

　　此外，行政調(diào)查與檢察調(diào)查協(xié)調(diào)機(jī)制執(zhí)行不力，一些基層單位“不把違法當(dāng)違法，不把犯罪當(dāng)犯罪”的現(xiàn)象仍然普遍存在；行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢；有些行政執(zhí)法部門自身執(zhí)法方面存在的困難也導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定和查處難。部分行政執(zhí)法部門的執(zhí)法手段有限，執(zhí)法權(quán)威不夠，資源投入不足，難以全面履行職責(zé)。

　　而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)制的問題也是造成一些地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)對事故介入少，起訴率低的一個重要因素。這些問題包括反瀆職侵權(quán)部門的力量與所負(fù)擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)不相適應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)裝備設(shè)施落后與所承擔(dān)的任務(wù)不相稱等問題。

　　執(zhí)法環(huán)境又對反瀆職侵權(quán)工作形成不容忽視的負(fù)面影響。一些基層檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對辦理此類案件存在畏難情緒，辦案人員存在畏懼心理，辦案缺乏必要的有科技含量的偵查手段等，這些都不利于打擊安全生產(chǎn)領(lǐng)域的瀆職失職行為。

　　“天天抓屢屢發(fā)”難題何解

　　“相關(guān)部門必須建立長效的安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)制，加大對瀆職行為的打擊力度，以減少重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。”針對安全生產(chǎn)天天抓，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重特大事故卻屢屢發(fā)生的現(xiàn)象，最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長宋寒松提出了解決之道。

　　宋寒松說，檢察機(jī)關(guān)要主動監(jiān)督，敢于辦案，不斷加大懲治重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故涉及的瀆職等職務(wù)犯罪工作的力度。對公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的重大責(zé)任事故、重大安全事故以及非法開采等犯罪嫌疑人，在法律許可的范圍內(nèi)，要堅(jiān)持快批捕、快起訴。要努力研究重大責(zé)任事故所涉瀆職等職務(wù)犯罪的個性特點(diǎn)，把握規(guī)律，有針對性地開展查辦案件工作。

　　檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)與事故調(diào)查組的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步理順檢察機(jī)關(guān)行使檢察調(diào)查與行政調(diào)查的關(guān)系，共同做好重大責(zé)任事故調(diào)查處理工作。要充分發(fā)揮一體化機(jī)制的作用，努力實(shí)現(xiàn)辦案工作規(guī)范化、制度化。必要時可以靈活采取異地交辦，異地調(diào)集辦案骨干，集中力量突破案件等方式，以有效地克服地方和部門保護(hù)主義。

　　在查辦重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故涉及的職務(wù)犯罪案件過程中，要深入剖析事故發(fā)生的體制、機(jī)制、制度和監(jiān)督管理原因，舉一反三，向發(fā)案單位和發(fā)案單位所在的行業(yè)、系統(tǒng)主管部門，向?qū)Π踩�生產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政執(zhí)法部門、監(jiān)督管理部門提出檢察建議，幫助堵塞漏洞，健全制度，糾正行政執(zhí)法、監(jiān)督管理中的違法事項(xiàng)。（本報記者 儲皖中）