日前，財(cái)政部部長謝旭人在全國財(cái)政工作會議上強(qiáng)調(diào)，2010年財(cái)政部要“推進(jìn)修訂預(yù)算法及其實(shí)施條例”。有專家向記者透露，預(yù)算法的修改已列入立法規(guī)劃，年內(nèi)有望推出。

　　《中華人民共和國預(yù)算法》這部于1994年3月22日由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，于次年1月1日起實(shí)施的財(cái)政法制體系的重要法律，因其條文的粗疏、理念上的相對滯后，已遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。正因此，近年每逢“兩會”期間，都不乏修改預(yù)算法的呼聲。

　　那么，修法到底應(yīng)當(dāng)從何處著手？應(yīng)當(dāng)注意什么重大問題？本報(bào)記者采訪多位專家，認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算支出，從預(yù)算支出控制入手修改預(yù)算法。

　　所有財(cái)政支出應(yīng)完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理

　　安徽大學(xué)法學(xué)院副院長華國慶在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)說：“雖然預(yù)算權(quán)并不等同于行政權(quán)，但鑒于政府享有編制和執(zhí)行預(yù)算等實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，因此，預(yù)算法的首要理念就是要通過預(yù)算實(shí)現(xiàn)對政府財(cái)政收支權(quán)的有效控制，即預(yù)算控權(quán)。以此理念審視我國的預(yù)算法，存在不少缺陷。有些財(cái)政支出，由于種種原因，就沒有納入預(yù)算統(tǒng)一管理。”

　　他舉例說，為抵御世界金融危機(jī)，2008年底國務(wù)院出臺十項(xiàng)擴(kuò)大內(nèi)需措施，決定到2010年底政府投資4萬億。之后這項(xiàng)決定報(bào)請了十一屆全國人大常委會第十五次會議，委員長會議同意在全國人民代表大會批準(zhǔn)預(yù)算前預(yù)撥一定比例的項(xiàng)目支出資金，在批準(zhǔn)后按照批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行。這項(xiàng)舉措對于積極應(yīng)對金融危機(jī)當(dāng)然意義重大。但我們的做法與“先有預(yù)算后有支出，無預(yù)算不支出”的現(xiàn)代預(yù)算原則不相吻合。委員長會議的這種“一攬子”授權(quán)做法，將龐大的4萬億財(cái)政支出，直接排斥在了預(yù)算審批監(jiān)督之外。

　　同樣是為了抵御金融危機(jī)，美國政府也于2008年9月提出了7000億美元救市方案，該方案的實(shí)施卻是在獲得了參眾兩院通過并經(jīng)美國總統(tǒng)簽署《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》后才正式生效的。

　　事實(shí)上，把所有財(cái)政支出納入預(yù)算統(tǒng)一管理，有關(guān)部門也一直在努力著。來自財(cái)政部的信息顯示，在編制2010年預(yù)算的過程中，財(cái)政部要求，各部委的各項(xiàng)收入和結(jié)余資金必須統(tǒng)一納入預(yù)算管理，部門預(yù)算要完整體現(xiàn)部門全部收入情況。未納入2010年預(yù)算的各類收入、超預(yù)算收入和以前年度結(jié)余資金，未經(jīng)批準(zhǔn)，年度內(nèi)一律不得安排支出。此外，還要對政府性基金進(jìn)行預(yù)算編制，全面、準(zhǔn)確反映各項(xiàng)基金收入來源，清晰反映基金支出總量、結(jié)構(gòu)與方向。

　　應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算支出公開的制度

　　“預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)公開，這種公開包括預(yù)算草案的事先公開，允許社會大眾的參與，包括全國人大通過之后執(zhí)行過程的公開，同時(shí)還包括每年預(yù)算支出結(jié)果的公開三個(gè)層次。”華國慶說。

　　有專家向記者表示，現(xiàn)在政府預(yù)算草案的起草、執(zhí)行，都由政府做。監(jiān)督也都屬于政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，即國家審計(jì)署。但本著政府預(yù)算支出來自于全體公民，每一個(gè)公民都有監(jiān)督政府行為的現(xiàn)代法治理念，政府預(yù)算支出各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)向大眾公開。

　　據(jù)記者了解，去年我國一些地方政府已經(jīng)開始嘗試將政府支出進(jìn)行公開。有專家表示：“有的是為了公開而公開，對于老百姓很關(guān)心的公款出國旅游、公款招待費(fèi)等項(xiàng)目沒有公開。但這還算是比較好的，而有的政府官員對于社會大眾的質(zhì)疑，竟然擺出一副市井無賴的做法，好像公開是恩賜，而不公開則理直氣壯�！�

　　華國慶說，政府在預(yù)算執(zhí)行過程中隨意性大是一個(gè)不爭的事實(shí)。自預(yù)算法實(shí)施以來，地方政府對預(yù)算的調(diào)整比較頻繁，預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑過于隨意，擠占、挪用預(yù)算資金等問題比較突出。而且，預(yù)算執(zhí)行率低，預(yù)算與決算往往有很大差距。這種情況下就更有必要向社會公眾公開預(yù)算的執(zhí)行過程，由公眾監(jiān)督政府所花的每一分錢。

　　對預(yù)算法修改非常關(guān)注的洪丹則直言，在現(xiàn)代社會中，公開透明本身就是解決公共領(lǐng)域低效率與腐敗的一劑良藥。在許多國家，包括預(yù)算進(jìn)程、聽證和審議、正式文件都必須向公眾公開，接受公眾監(jiān)督。預(yù)算，是國家財(cái)政收入和支出的計(jì)劃，錢往哪花、如何花都應(yīng)該明明白白、仔仔細(xì)細(xì)。而在我國，預(yù)算過程和詳細(xì)文件長期都作為機(jī)密或者在技術(shù)上使公眾與這些信息無緣。這種狀況必須得到改變。

　　應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算支出實(shí)質(zhì)審查制度

　　一位不愿透露姓名的專家對《法制日報(bào)》記者表示，每年全國人民代表大會對于政府編制的預(yù)算，只有通過或者不通過，而對于什么地方應(yīng)當(dāng)花多少、哪些地方花太多了哪些地方花少了，根本沒有任何修改。人大代表每年開會審批預(yù)算實(shí)際上就是“認(rèn)真走過場，被動搞形式”。

　　造成這種現(xiàn)象的原因主要是預(yù)算草案過于粗略且缺乏比較詳細(xì)的說明資料，人大很難對其進(jìn)行深入審查。而且，預(yù)算審查的專業(yè)性、技術(shù)性、政策性比較強(qiáng)，人大特別是地方人大缺少這方面的專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員。另外就是預(yù)算審查的時(shí)間過短，如2008年全國人民代表大會會期13天半，而預(yù)算審查的時(shí)間不到一周，要在很短時(shí)間內(nèi)完成對預(yù)算草案的實(shí)質(zhì)審查往往不太現(xiàn)實(shí)。

　　為此他提出，要保障全國人大修正預(yù)算權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，必須改變現(xiàn)行的做法，比如延長審查時(shí)間，要求編制的預(yù)算能盡量使人大代表看得懂。否則，面對非常專業(yè)而且龐雜的預(yù)算支出，在短時(shí)間內(nèi)人大代表就是想修改也難以做到。

　　曾經(jīng)擔(dān)任過安徽省兩屆人大代表的華國慶對記者說，有些地方人大常委會對于當(dāng)?shù)卣�府制訂的預(yù)算糾正過，但這種情況在全國范圍內(nèi)還顯得太少。

　　造成這一現(xiàn)象的根本原因還在于現(xiàn)行法律制度有缺陷。

　　洪丹分析說，現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定政府預(yù)算由人大審查批準(zhǔn)，但是人大不同意預(yù)算怎么辦，現(xiàn)行法律沒有作出規(guī)定。預(yù)算法修訂時(shí)應(yīng)該注意人大的“實(shí)質(zhì)性審查”。

　　華國慶對記者分析說：“實(shí)際上，在預(yù)算支出中發(fā)生的種種問題，從根子上講，是我們沒有樹立一個(gè)公共預(yù)算的概念，沒有重視公民作為納稅人的權(quán)利，公民有權(quán)監(jiān)督政府所花的每一分錢。我們習(xí)慣于稱政府預(yù)算，而不是公共預(yù)算。兩字之差，表明觀念上巨大的差異�！�

　　為此他建議，預(yù)算法在修訂時(shí)，應(yīng)該采用公共預(yù)算稱謂，而不是政府預(yù)算。（法制日報(bào)記者 周芬棉）