私搭亂建筑“圍城”

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、北京市社科院首都社會治安綜合治理研究所副所長袁振龍等專家認為，在城市規(guī)劃并沒有將流動人口居住問題納入到范疇內(nèi)，當?shù)剞r(nóng)民利用了集體建設用地在城市規(guī)劃范疇之外發(fā)展了出租屋，滿足了流動人口的居住需求，盡管違背了土地使用政策，卻有其積極的意義。但是由于城鄉(xiāng)接合部區(qū)域規(guī)劃長期存在著不統(tǒng)一和不確定的問題，其建設和發(fā)展處于無序狀態(tài)和短期行為，這種私搭亂建“圍城”現(xiàn)象，將嚴重制約城市化的有序推進。

　　記者在調(diào)查中了解到，部分城鄉(xiāng)接合部及“城中村”的混亂狀況，事實上是源于城市建設開發(fā)的不徹底。當城市擴展到城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村時，開發(fā)單位由于看到拆遷成本過高，就只征用了耕地，沒有及時征用農(nóng)村集體建設用地，出現(xiàn)了“征地不征人”的現(xiàn)象，這部分“失地農(nóng)民”利用自家的宅基地建蓋了出租房屋。

　　北京市朝陽區(qū)十八里店鄉(xiāng)白墻子村的農(nóng)地早在1997年被征用開發(fā)為方莊小區(qū)，村里的建設用地在規(guī)劃中作為小區(qū)的配套綠地，當?shù)卮迕褚讶�部轉(zhuǎn)為城市居民，但因為綠化地無經(jīng)濟效益，開發(fā)商遲遲不拆遷，幾年來村民私搭亂建，把自家房屋租出去了，村中的大小事務無人管理，形成城市“真空”。

　　由于城鄉(xiāng)接合部呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展趨勢，隨著城市化進程，一方面被逐步被納入城市建成區(qū)，同時又不斷地向外擴展，吸納新的農(nóng)村地區(qū)，形成新的城鄉(xiāng)接合部。這種不穩(wěn)定性促進了當?shù)剞r(nóng)民的建筑和經(jīng)營只能是短期行為，建設上盡量采取簡易材料，爭相擴大違建面積，一是為獲得財產(chǎn)性收益，二是期望拿到更多數(shù)額的拆遷補償。這也給下一步的城鄉(xiāng)接合部改造帶來較大難度。

　　更為嚴峻的是，大量流動人口涌入當?shù)匾院�，原有的鄉(xiāng)村管理體制遠遠不能適應人口巨幅增長的壓力，進而形成了城鄉(xiāng)管理的盲區(qū)。在唐家?guī)X村，本地人口不足3000人，接納了近5萬人的流動人口，相當于一個縣城的人口規(guī)模，卻仍然由村委會來管理，最終的結(jié)果只能是村委會只管自己的村民，其他的都不管。

　　拆村建城是出路

　　去年底，記者來到大興區(qū)義和莊村，眼前呈現(xiàn)出的是一大片已經(jīng)騰退出來的空地。村支部書記趙顯軍說，這里就是當年的村莊，全村一共920戶民宅，在37天之內(nèi)全部簽訂了拆遷協(xié)議。2009年以來，北京市典型的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)大興區(qū)整建制拆除33個村近1.18萬戶民宅，拆除總面積將超過340萬平方米。當?shù)氐呢撠熑私榻B說，要想徹底解決城鄉(xiāng)接合部的問題，出路只有拆遷。

　　記者在北京、上海、武漢等城市看到，隨著城市化向城區(qū)外圍擴展，一些城鄉(xiāng)接合部和“城中村”的土地商業(yè)價值開始顯現(xiàn)出來，使政府有能力通過實施土地開發(fā)，并按市場化價格對當?shù)卮迕襁M行補償，完成城鄉(xiāng)接合部的治理。北京的城市拓展區(qū)已從原來朝陽、豐臺、海淀，推進到大興、順義、通州等地；上海2009年提出郊區(qū)與城區(qū)發(fā)展并重的戰(zhàn)略，并將未來經(jīng)濟增長重心放在了郊區(qū)；武漢計劃在3年內(nèi)，把100多個城中村全部改造。

　　武漢市推進的大規(guī)模拆遷“城中村”，也同樣沒有考慮到流動人口的安置。在2009年底基本完成拆遷的武漢市漢陽區(qū)江堤村，原來村民的收入主要以出租房屋為主，村里的流動人口與當?shù)厝丝诓畈欢?：1的比例。原村黨支部書記、現(xiàn)改制為武漢江騰經(jīng)貿(mào)集團有限公司董事長肖喜平說，當初流動人口租村里一間房子，一個月只要100元，而改造完成后，一個月的租金要七八百元，根本住不起，只能往外走。

　　在北京辦學15年的行知打工子弟學校校長、河南籍農(nóng)民工易本耀畫了一張漂泊圖。記者從“漂泊圖”上摘錄了這所學校在京城搬家的停駐點，共有8處，分別是：五棵松菜地-甄家墳-沙窩村-彰化村-凌云出租房-五路居48號-紫竹院路60號-龔村67號。搬遷路線跨越北京豐臺、石景山和海淀三個行政區(qū)。易本耀形容“就像長征”，其中1997年春天的兩個星期里，學校被迫搬了3次家。

　　記者采訪中，基層干部普遍認為拆農(nóng)村、建新城，才能根本解決城鄉(xiāng)接合部問題，為城市發(fā)展提供空間。北京市社科院首都社會治安綜合治理研究所副所長袁振龍指出，這部分“天量”流動人口，并不會因為城鄉(xiāng)接合部的改造和城中村的拆除而離開城市，只是從一個地區(qū)又被挪到了另一個地區(qū)，始終生存在城市邊緣，最終造成“城市爛邊”的擴散效應。

　　打破“不完全城市化”束縛

　　記者采訪部分城市管理學專家、人口學專家認為，大城市城鄉(xiāng)接合部地區(qū)存在的問題，實際上反映出我國城市化進程中“不完全”、非正規(guī)的特征，要從根本上解決這些城鎮(zhèn)化的難點，必須打破“不完全城市化”束縛，實現(xiàn)流動人口有條件、有秩序、低成本向城市轉(zhuǎn)移。

　　復旦大學人口研究所所長王桂新教授指出，我國大量農(nóng)村人口遷向城市，并常住城市就業(yè)、生活，但他們無法在社會保障、公共服務以及政治權(quán)益等方面得到與城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬，由此形成的“不完全城市化”狀況，極有可能使原來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，演變成“城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)”。

　　北京市社會科學院助理研究員張真理認為，城市人口規(guī)模的變遷實際上是城市社會經(jīng)濟發(fā)展的一部分，一些城市流動人口規(guī)模控制目標屢設屢破的事實說明，對流動人口實施“排斥”的政策需要進行調(diào)整，一旦流動人口成為了城市邊緣人，將導致新的城市貧困人口增加，形成城市化的新矛盾。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專家建議，應穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務工就業(yè)的流動人口進城定居落戶問題，特別是允許攜家眷長期在城鎮(zhèn)務工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。同時，積極推進流動人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。

　　地處長三角核心區(qū)的浙江省嘉興市進行了積極的探索。這個擁有180萬流動人口的城市，從2007年開始實行新居民居住證制度，流動人口根據(jù)在本地工作時間長短、技能高低、貢獻程度，申領(lǐng)不同的居住證，享受相應的社會保障和公共服務，同時專門成立了新居民事務局，作為市政府直屬的事業(yè)單位，負責為流動人口提供就業(yè)、子女教育、就學、文化、居住和維權(quán)等一系列服務，受到流動人口的歡迎，城市也沒有因此而引發(fā)流動人口的大規(guī)模涌入。