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“如果只關(guān)注在(安理會(huì)擴(kuò)大)這兩個(gè)方案之間做出決定的必要討論,聽(tīng)任這種討論轉(zhuǎn)移注意力,不去關(guān)注許多其他必要的改革提案的決定,那將鑄成大錯(cuò)!——聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題高級(jí)別名人小組主席阿南
文/黃一琨
今年,聯(lián)合國(guó)改革正式啟動(dòng)。
一段時(shí)間以來(lái),安南面臨著一大攤子棘手問(wèn)題——食品換石油項(xiàng)目中的腐敗案件,自己的兒子牽涉其中;維和人員的性丑聞;國(guó)際氣象協(xié)會(huì)的盜竊案;對(duì)國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織的腐敗指控;更引人注目的是安理會(huì)面對(duì)美國(guó)單邊主義的不知所措。
一系列事件使得聯(lián)合國(guó)這個(gè)有著60年歷史的國(guó)際機(jī)構(gòu)顯得老態(tài)龍鐘。而安南的一位助手私下里批評(píng)說(shuō),紐約聯(lián)合國(guó)總部在管理上已經(jīng)“完全硬化,就像一個(gè)最糟糕的市政府”,形成了一種權(quán)力文化和從搖籃到墳?zāi)故降膶?duì)工作機(jī)會(huì)的安全感。毫無(wú)疑問(wèn),在這場(chǎng)改革中,安理會(huì)的改革最為關(guān)鍵,也最為引人關(guān)注。
繼正式公開(kāi)對(duì)“四國(guó)聯(lián)盟”(德國(guó)、日本、印度、巴西)提交的聯(lián)合國(guó)改革方案說(shuō)“不”之后,6月7日,中國(guó)政府提交了《中國(guó)關(guān)于聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題的立場(chǎng)文件》。中國(guó)提交的方案強(qiáng)調(diào),改革不應(yīng)人為設(shè)定時(shí)限或強(qiáng)行推動(dòng)做出決定;在有關(guān)各方關(guān)注的安理會(huì)改革方面,中國(guó)堅(jiān)持“優(yōu)先增加發(fā)展中國(guó)家代表性”、“讓中小國(guó)家有更多的機(jī)會(huì)輪流進(jìn)入安理會(huì)”和“堅(jiān)持地域平衡原則”等立場(chǎng)。
隨后,“四國(guó)聯(lián)盟”對(duì)最初的議案改革方案作了部分修改,最為核心的是不堅(jiān)持一步到位要“否決權(quán)”——15年內(nèi)不再提“否決權(quán)”的問(wèn)題,屆時(shí)再磋商。
擴(kuò)常第一步驟還沒(méi)關(guān)啟
1997年上任的安南,充滿(mǎn)改革的決心,他決定中止長(zhǎng)達(dá)12年的低效的爭(zhēng)論,啟動(dòng)改革。2003年11月,安南任命了研究聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題高級(jí)別名人小組,專(zhuān)門(mén)就國(guó)際和平與安全面臨的挑戰(zhàn)及聯(lián)合國(guó)改革等重大問(wèn)題進(jìn)行研究。
關(guān)于安理會(huì)的改革是聯(lián)合國(guó)改革方案中最有利可圖的。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章規(guī)定,安理會(huì)的決議具有法律效力,對(duì)全體會(huì)員國(guó)有約束力;而聯(lián)合國(guó)大會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)等其他機(jī)構(gòu)的決議沒(méi)有法律約束力,只有政治道義力量。更重要的是,成為安理會(huì)的常任理事國(guó),就在聯(lián)合國(guó)擁有對(duì)重大議題行使否決權(quán)的能力,在國(guó)際社會(huì)中有了舉足輕重的話語(yǔ)權(quán),成為真正意義上的政治大國(guó)。
聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題高級(jí)別名人小組主席阿南警告說(shuō):“如果只關(guān)注在(安理會(huì)擴(kuò)大)這兩個(gè)方案之間做出決定的必要討論,聽(tīng)任這種討論轉(zhuǎn)移注意力,不去關(guān)注許多其他必要的改革提案的決定,那將鑄成大錯(cuò)。”
但是這個(gè)大錯(cuò)似乎無(wú)法避免,目前正在努力爭(zhēng)取成為常任理事國(guó)的四個(gè)國(guó)家——日本、德國(guó)、印度和巴西,每一個(gè)國(guó)家都有著自己執(zhí)著的反對(duì)者,所有人都把注意力集中在了安理會(huì)的擴(kuò)容,把它當(dāng)成了聯(lián)合國(guó)改革的全部。
各國(guó)之間開(kāi)始了無(wú)休無(wú)止的爭(zhēng)吵,而僅僅從程序上看,安理會(huì)擴(kuò)容就將是一場(chǎng)復(fù)雜的,牽涉廣泛的改革。國(guó)際法專(zhuān)家,北京大學(xué)梁云祥副教授認(rèn)為,安理會(huì)的擴(kuò)容將有可能按照三個(gè)步驟進(jìn)行。
第一,由聯(lián)大會(huì)議通過(guò)具體的安理會(huì)改革決議,詳細(xì)規(guī)定擴(kuò)大安理會(huì)成員的原則、性質(zhì)、名額數(shù)量及其地區(qū)分配、產(chǎn)生方法及操作程序;第二,按照決議所規(guī)定的具體程序來(lái)操作,一般應(yīng)該在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上經(jīng)全體會(huì)員國(guó)三分之二以上多數(shù)同意,從參加競(jìng)選的候選國(guó)中選出新理事國(guó);第三,修改聯(lián)合國(guó)憲章,將安理會(huì)機(jī)構(gòu)的變化寫(xiě)入憲章,如果要增加常任理事國(guó),則會(huì)將常任理事國(guó)寫(xiě)入憲章。
然而,在一片爭(zhēng)吵聲中,擴(kuò)大安理會(huì)的第一個(gè)步驟還沒(méi)有完成,還沒(méi)有產(chǎn)生一個(gè)詳細(xì)規(guī)定安理會(huì)擴(kuò)大所循規(guī)程的決議,而不同的決議正決定著不同的規(guī)則和操作程序。
“6+3方案”和“8+1方案”
3月21日,安南向第59屆聯(lián)大提交了題為《大自由:為人人共享發(fā)展、安全和人權(quán)而奮斗》的聯(lián)合國(guó)改革報(bào)告!按笞杂伞币辉~來(lái)自于聯(lián)合國(guó)憲章,安南希望通過(guò)這份63頁(yè)的報(bào)告,提醒人們重思當(dāng)年聯(lián)合國(guó)的締造者們?yōu)樾率澜绲於ǖ娜汉推脚c安全,公正與人權(quán),發(fā)展。正是這些遠(yuǎn)見(jiàn)和使命,而不是僵化的官僚機(jī)構(gòu),低效的委員會(huì)和繁文縟節(jié)使得聯(lián)合國(guó)的存在成為必要。
安南向聯(lián)大會(huì)議提出的報(bào)告中,提出了兩個(gè)安理會(huì)改革備選方案,即“6+3方案”和“8+1方案”,前者是計(jì)劃增加6個(gè)常任理事國(guó)和3個(gè)非常任理事國(guó),后者是計(jì)劃增加8個(gè)任期4年且可連選連任的準(zhǔn)常任理事國(guó)和1個(gè)非常任理事國(guó)。安南的“6+3方案”版本與“四國(guó)聯(lián)盟”后來(lái)提出的對(duì)“否決權(quán)”讓步的修改版本基本相同。
如果聯(lián)大會(huì)議三分之二以上多數(shù)國(guó)家贊成并通過(guò)安南的第一個(gè)方案,那么第二步就需要在聯(lián)大會(huì)議上選舉出新的常任理事國(guó)。按照目前選舉非常任理事國(guó)的方法,這些國(guó)家首先需要安理會(huì)的推薦,然后再經(jīng)過(guò)三分之二以上成員國(guó)投票選舉產(chǎn)生。至于新的安理會(huì)常任理事國(guó)是否也同樣需要安理會(huì)的推薦,目前并無(wú)明確規(guī)定。
如果聯(lián)大會(huì)議三分之二以上多數(shù)國(guó)家贊成并通過(guò)的是第二個(gè)方案,那么就不存在增加安理會(huì)常任理事國(guó)的問(wèn)題,第二步就基本上會(huì)按照目前已經(jīng)有規(guī)定的選舉非常任理事國(guó)的規(guī)則來(lái)進(jìn)行,即由安理會(huì)推薦、大會(huì)2/3以上多數(shù)國(guó)家選舉產(chǎn)生。
更為重要的是,不論依據(jù)哪一種改革方案,都需要修改聯(lián)合國(guó)憲章。按程序,先得對(duì)是否同意修改憲章表決,這須經(jīng)全體會(huì)員國(guó)2/3以上多數(shù)和安理會(huì)任意九個(gè)理事國(guó)的同意;修改后的憲章也同樣需要全體會(huì)員國(guó)2/3以上多數(shù)通過(guò),最后由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五大常任理事國(guó)一致通過(guò)才能生效。
安理會(huì)改革不是惟一
這并不是唯一一個(gè)涉及聯(lián)合國(guó)憲章的改革。布什和他的鷹派們?cè)谝晾藨?zhàn)爭(zhēng)上的單邊主義使得名人小組必須仔細(xì)考慮一個(gè)成員國(guó)使用武力的合法性。
在聯(lián)合國(guó)憲章的框架內(nèi),只有兩種情況存在,根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章第51款,允許成員國(guó)使用武力自衛(wèi),而第7章則允許成員國(guó)在安理會(huì)同意的情況下使用武力。
名人小組沒(méi)有提議修改聯(lián)合國(guó)憲章中的這兩處,而是提出了在現(xiàn)有框架下的變通。雖然制訂憲章時(shí)主要是適用于兩國(guó)之間的戰(zhàn)爭(zhēng),但是名人小組認(rèn)為,第7章已經(jīng)授權(quán)給安理會(huì),當(dāng)面對(duì)一些新的環(huán)境,比如打擊恐怖主義,以及干涉出現(xiàn)人道主義災(zāi)難的國(guó)家時(shí),可以使用武力。
名人小組表示,任何使用武力的決定都必須通過(guò)五個(gè)限制條件:面對(duì)的威脅很?chē)?yán)重,使用武力的主要目的是消除威脅,武力是萬(wàn)不得已的選擇,采取的手段是恰當(dāng)?shù),最后,必須保證使用武力不會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的結(jié)果。
毫無(wú)疑問(wèn),這都是些常識(shí),名人小組建議安南把這些限制條件變得更為清晰,即使這是些主觀的,非官方的條件,但是它們至少可以提高在安理會(huì)里爭(zhēng)論的水準(zhǔn)。
在名人小組和安南秘書(shū)長(zhǎng)的報(bào)告中,安全都被提到了極為重要的高度,因此在打擊恐怖主義的事業(yè)中發(fā)揮聯(lián)合國(guó)的作用是重塑它威望的重要舉措。目前最大的障礙是,各個(gè)成員國(guó)在恐怖主義的定義上沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。盡管名人小組給出的定義是“任何意在對(duì)平民和非戰(zhàn)斗人員造成死亡和嚴(yán)重身體傷害的舉動(dòng)”,但是阿拉伯卻堅(jiān)持國(guó)家認(rèn)為,當(dāng)“被外國(guó)占領(lǐng)”時(shí),這樣的定義就不再適用。
安理會(huì)的改革并不是聯(lián)合國(guó)改革的全部,改革還包括:改革聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)制,用一個(gè)更強(qiáng)有力的人權(quán)理事會(huì)代替目前的人權(quán)委員會(huì)——這個(gè)擁有53個(gè)成員的委員會(huì)曾經(jīng)不可思議地讓敘利亞當(dāng)上了輪值主席國(guó)。為避免這種情況重演,今后要加入人權(quán)理事會(huì)的國(guó)家必須經(jīng)過(guò)聯(lián)大多數(shù)國(guó)家同意。
加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)在全球范圍內(nèi)的維和能力。目前聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)共有75000人,駐扎在18個(gè)國(guó)家,今年將可能花費(fèi)50億美元。這項(xiàng)預(yù)算還不到全世界軍費(fèi)開(kāi)支1%的一半,安南希望通過(guò)改革,聯(lián)合國(guó)能夠擁有一支訓(xùn)練更有素,紀(jì)律更嚴(yán)明,反應(yīng)更快速的維和部隊(duì)。
改革原有的經(jīng)社理事會(huì),把發(fā)展作為這一理事會(huì)的主要任務(wù),實(shí)現(xiàn)2015年底之前使全球挨餓人口減半的目標(biāo)。
安南還打算向聯(lián)合國(guó)總部的官僚作風(fēng)和臃腫的機(jī)構(gòu)開(kāi)刀。今年9月,安南的方案將在聯(lián)大召開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上提交討論,而聯(lián)合國(guó)大會(huì),正是因?yàn)楹翢o(wú)結(jié)果的漫長(zhǎng)討論而遭人詬病。當(dāng)改革聯(lián)合國(guó)成為共識(shí)的時(shí)候,如何改革依然需要各方的智慧和大局觀。
(來(lái)源:《中國(guó)新聞周刊》總第232期)