出臺(tái)司法解釋的背景
記者：最高人民法院在2005年6月22日正式公布了《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)，請(qǐng)您談?wù)劄槭裁匆雠_(tái)這一《解釋》。
答：隨著我國(guó)房地產(chǎn)各項(xiàng)制度改革的推進(jìn)，房地產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，但由于我國(guó)的物權(quán)法體系不完善，市場(chǎng)管理機(jī)制不健全，房地產(chǎn)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)、交易行為很不規(guī)范，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。
《城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施10年來(lái)，人民法院受理的房地產(chǎn)糾紛案件逐年增加，由于相關(guān)法律規(guī)定比較原則，人民法院在處理此類(lèi)糾紛中也遇到了許多具體適用法律的問(wèn)題。為了指導(dǎo)各級(jí)人民法院公正及時(shí)地處理房地產(chǎn)糾紛案件，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)交易行為，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，以《城市房地產(chǎn)管理法》的施行為界，人民法院在審理房地產(chǎn)糾紛案件適用法律上有不同的做法。
針對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》施行前房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、投資合作建房等問(wèn)題，最高人民法院于1995年12月27日曾出臺(tái)了《關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)案件若干問(wèn)題的解答》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解答》)，考慮到當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，《解答》對(duì)因欠缺法定條件進(jìn)行土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、合作建房等行為作出補(bǔ)救性規(guī)定，即將違法行為補(bǔ)辦合法手續(xù)的時(shí)間放寬至一審訴訟期間，避免了大量無(wú)效合同的出現(xiàn)。
《城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施后，盡管隨之出臺(tái)了不少的行政法規(guī)和政策性規(guī)定，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為也較以往有了很大改觀，但伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整加快和土地制度改革的深化，我國(guó)現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)立法已不能完全適應(yīng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，再加上房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體借機(jī)違法開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致房地產(chǎn)糾紛案件不斷增加，新問(wèn)題、新情況層出不窮，人民法院在審理此類(lèi)糾紛時(shí)遇到適用法律的難題。
為此，我院從2002年開(kāi)始著手起草關(guān)于如何處理《城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施后的房地產(chǎn)糾紛的司法解釋。期間，起草小組奔赴全國(guó)各地進(jìn)行調(diào)研收集情況，召開(kāi)座談會(huì)廣泛征求各級(jí)法院、全國(guó)人大法工委、國(guó)家土地資源部、建設(shè)部、北京市房地產(chǎn)管理局、專(zhuān)家學(xué)者、律師、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、北京市消費(fèi)者協(xié)會(huì)等各方面意見(jiàn)，并通過(guò)人民法院報(bào)和中國(guó)法院網(wǎng)公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，收集問(wèn)題。
在反復(fù)研究討論的基礎(chǔ)上，經(jīng)最高法院審判委員會(huì)第1267次會(huì)議研究通過(guò)，于2003年4月28日公布了《關(guān)于審理商品房買(mǎi)賣(mài)合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，已于2003年6月1日開(kāi)始實(shí)施。隨后，《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》也經(jīng)最高法院審委會(huì)第1334次會(huì)議討論通過(guò)并于今天予以公布，2005年8月1日起施行。
集體土地和農(nóng)用土地不適用《解釋》
記者：《解釋》調(diào)整涉及的土地使用權(quán)范圍是否包括所有的土地使用權(quán)。
答：《土地管理法》第2條規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，全民所有即國(guó)家所有。與土地所有制相對(duì)應(yīng)，我國(guó)目前土地使用權(quán)也可分國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)兩類(lèi)。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是指在依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)的土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)的行為，由此決定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)所需要的土地僅限于國(guó)有土地，而非集體土地；城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓�！锻恋毓芾矸ā芬裁鞔_規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，本《解釋》調(diào)整的范圍只限于涉及國(guó)有土地使用權(quán)的合同糾紛案件，不包括集體所有土地，這在《解釋》的名稱(chēng)中已作出明確界定。
按照《土地管理法》確立的土地用途管制制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度，我國(guó)土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在國(guó)有土地上，對(duì)于按照土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)用地要嚴(yán)格管理，因房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)需要使用國(guó)有建設(shè)用地的，可通過(guò)出讓或者劃撥的方式取得；涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。因此，本《解釋》調(diào)整的國(guó)有土地范圍為國(guó)有建設(shè)用地，不包括國(guó)有農(nóng)用地。
不輕易確認(rèn)合同無(wú)效
記者：《解釋》在對(duì)合同效力的認(rèn)定上，是如何體現(xiàn)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定的土地交易秩序這一目標(biāo)的。
答：合同效力的認(rèn)定不僅關(guān)系著土地交易關(guān)系的穩(wěn)定和當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)，而且關(guān)系到房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序發(fā)展。因此，《解釋》根據(jù)《合同法》的規(guī)定，結(jié)合社會(huì)現(xiàn)狀和審判實(shí)際，在對(duì)欠缺生效條件合同的效力認(rèn)定處理上，采取了補(bǔ)救性的措施，即當(dāng)事人只要在向人民法院起訴前，符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件，不存在《合同法》第52條規(guī)定的無(wú)效情形，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效，盡量尊重當(dāng)事人雙方的意思表示，不輕易確認(rèn)合同無(wú)效，以促進(jìn)合同加速履行和社會(huì)資源的有效利用。
這在《解釋》的第2條、第3條、第9條、第11條、第12條、第13條、第15條、第16條均有體現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)當(dāng)事人訂立的隱藏真意的合同，我們按照合同約定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，作出符合當(dāng)事人真實(shí)意思表示的認(rèn)定,而不是簡(jiǎn)單地認(rèn)定合同無(wú)效。此外，在合同的解除上，《解釋》嚴(yán)格當(dāng)事人行使解除權(quán)的條件，只有在出現(xiàn)根本違約，合同目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況下，當(dāng)事人請(qǐng)求解除的才予以支持。這樣，人民法院在適用法律過(guò)程中既能維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，又能維護(hù)合同交易關(guān)系的穩(wěn)定性，確保房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展。
《解釋》實(shí)施后開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)訂立的出讓合同無(wú)效
記者：《解釋》對(duì)當(dāng)前國(guó)務(wù)院開(kāi)展的土地市場(chǎng)整治工作中有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)自行出讓土地的問(wèn)題是如何認(rèn)定和處理的。
答：根據(jù)《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同的出讓方為市、縣人民政府土地管理部門(mén)，其他部門(mén)無(wú)權(quán)出讓。但由于以往土地市場(chǎng)管理不規(guī)范，特別是對(duì)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的土地管理缺乏有效措施，導(dǎo)致了一些開(kāi)發(fā)區(qū)的國(guó)有土地出讓、轉(zhuǎn)讓呈現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)擅自出讓土地的情況較為嚴(yán)重，引發(fā)了大量的合同糾紛。
針對(duì)上述情況，目前國(guó)務(wù)院已經(jīng)對(duì)全國(guó)土地市場(chǎng)部署開(kāi)展治理整頓工作，其中開(kāi)發(fā)區(qū)即為整治的重點(diǎn)。為配合國(guó)務(wù)院此項(xiàng)工作，我們?cè)谥贫ㄋ痉ń忉寱r(shí)，堅(jiān)持既要依法規(guī)范土地出讓行為，同時(shí)也要考慮我國(guó)實(shí)際情況，盡量維護(hù)土地市場(chǎng)現(xiàn)有秩序的穩(wěn)定。
為此，在綜合相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，《解釋》對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)訂立的土地使用權(quán)合同效力認(rèn)定作出區(qū)別對(duì)待的規(guī)定。首先，為配合國(guó)務(wù)院開(kāi)展的土地市場(chǎng)整治工作，加大促進(jìn)國(guó)土管理部門(mén)對(duì)土地市場(chǎng)的管理力度，《解釋》明確將不具備法定主體資格的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與受讓人訂立的土地使用權(quán)出讓合同按無(wú)效處理，對(duì)今后土地出讓行為可以給予有效規(guī)范。
其次，考慮到我國(guó)目前實(shí)際情況，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)遺留下的為數(shù)不少的出讓土地問(wèn)題，仍采取一定的補(bǔ)救手段，即在起訴前經(jīng)過(guò)市、縣人民政府土地管理部門(mén)追認(rèn)的，可以認(rèn)定有效，同時(shí)為防止追認(rèn)手段的濫用，有效規(guī)范今后的土地出讓行為，對(duì)追認(rèn)的范圍限定在本《解釋》實(shí)施之前的情況�！督忉尅穼�(shí)施以后，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)再行訂立的土地使用權(quán)出讓合同一律按照無(wú)效處理。通過(guò)寬嚴(yán)相濟(jì)的規(guī)定，對(duì)此類(lèi)糾紛給予合理解決。
《解釋》的出臺(tái)有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建
記者：最后請(qǐng)您談?wù)勚贫ㄟ@個(gè)司法解釋的意義。
答：第一、《解釋》的公布實(shí)施，有利于推動(dòng)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)各項(xiàng)制度的改革和土地交易市場(chǎng)健康有序地發(fā)展。
房地產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要支柱產(chǎn)業(yè)，關(guān)系到我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和綜合國(guó)力的增強(qiáng)，其發(fā)展更將會(huì)帶動(dòng)50多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并促進(jìn)旅游、金融、商業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為增加財(cái)政收入，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。
我國(guó)房地產(chǎn)各項(xiàng)制度改革的深化，客觀上必然要求建立一個(gè)功能完善，穩(wěn)定有序的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系，而房地產(chǎn)市場(chǎng)的建立又依賴(lài)土地市場(chǎng)和商品房市場(chǎng)的完美結(jié)合。土地作為社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，歷來(lái)是我國(guó)一個(gè)十分重要的問(wèn)題，它涉及眾多領(lǐng)域，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建以及國(guó)家、集體、個(gè)人的根本利益。
自1988年城市國(guó)有土地開(kāi)始實(shí)行有償、有期限使用制度以來(lái)，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系得以建立并迅猛發(fā)展，國(guó)家財(cái)政收入借此也快速增長(zhǎng)。但土地的有限性和不可再生性，決定了必須建立一個(gè)高效有序運(yùn)行的土地市場(chǎng)，以保障土地利用效益的最大化。
但由于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處于發(fā)育階段，市場(chǎng)功能還不健全，市場(chǎng)交易行為也不規(guī)范，引發(fā)了許多糾紛，影響了社會(huì)的穩(wěn)定，阻礙了我國(guó)房地產(chǎn)各項(xiàng)制度改革的進(jìn)程。在現(xiàn)行立法尚不完善的情況下，《解釋》的出臺(tái)對(duì)規(guī)范我國(guó)房地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)乃至三級(jí)市場(chǎng)(即商品房交易市場(chǎng))的土地交易行為，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)誠(chéng)信體系的建立和房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，都將產(chǎn)生積極的影響。
第二、《解釋》的公布實(shí)施，有利于保護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體和廣大人民群眾的合法權(quán)益。
房地產(chǎn)業(yè)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展需要一個(gè)良好的市場(chǎng)誠(chéng)信氛圍和法律環(huán)境，《解釋》通過(guò)對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)存在的各類(lèi)糾紛予以公平、及時(shí)的解決，有力地維護(hù)了房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體的利益。房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序發(fā)展不僅可以促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且與廣大人民群眾的切身利益密切相關(guān)。
房地產(chǎn)業(yè)在為推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件的同時(shí)，更有利于逐步改善城市居民的居住條件。據(jù)相關(guān)資料表明，隨著城鎮(zhèn)居民住房的商品化和市場(chǎng)化，目前房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的商品房近90%由個(gè)人購(gòu)買(mǎi)，而商品房的開(kāi)發(fā)建設(shè)與土地市場(chǎng)具有直接的關(guān)系。因此，《解釋》在對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體依法保護(hù)的同時(shí)，也充分保護(hù)了廣大人民群眾的合法權(quán)益，也是人民法院落實(shí)執(zhí)行“司法為民“要求的具體體現(xiàn)。
第三、《解釋》的公布實(shí)施，有利于法制的統(tǒng)一和社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。
房地產(chǎn)作為不動(dòng)產(chǎn)，屬于民事財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，應(yīng)由物權(quán)法進(jìn)行調(diào)整。現(xiàn)行的《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》作為行政性法律，主要是從行政管理的角度對(duì)房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為加以規(guī)定。
由于目前我國(guó)還沒(méi)有完善的不動(dòng)產(chǎn)法律，物權(quán)法也尚未出臺(tái)，因此，人民法院在處理法律關(guān)系復(fù)雜的房地產(chǎn)糾紛案件時(shí)缺乏具體明確的法律依據(jù)，適用法律不統(tǒng)一。這不僅不利于平等保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也不符合法制統(tǒng)一原則的要求。
《解釋》的制定出臺(tái)，為人民法院正確、及時(shí)處理房地產(chǎn)糾紛案件，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，公平保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益提供了有力的法律武器。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)人民法院公正與效率的工作主題，也有利于保障我國(guó)法制的統(tǒng)一，而且更有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。
【來(lái)源：人民法院報(bào)】
