中新網(wǎng)11月26日電 據(jù)中國青年報報道，包頭“11•21”空難已經(jīng)過去了整整1年，但籠罩在罹難者家屬心頭的陰霾至今未能散去，對于東方航空公司單方面決定的21萬元人民幣的賠付金額，很多罹難者家屬表示難以接受，其中，罹難者陳蘇陽的遺孀桂亞寧走上了一條艱難的訴訟之路。11月25日下午，她的訴訟代理人上海眾鑫律師事務(wù)所律師趙霄洛在電話中告訴記者，11月24日，他接到了北京市高級人民法院的口頭通知，狀告民航總局立法不作為的上訴被駁回。

　　2004年11月21日8時20分，東方航空公司從包頭飛往上海的MU5210航班起飛不到1分鐘，就墜入距機(jī)場不遠(yuǎn)的南海公園，機(jī)上47名乘客、6名機(jī)組人員全部遇難。

　　包頭空難發(fā)生1周后，東方航空公司公布賠償辦法，首先強(qiáng)調(diào)了根據(jù)國家規(guī)定確定的最高賠償7萬元這個基數(shù)，最終確定每位罹難者的賠償金額為21.1萬元，陳蘇陽是3名遇難的上海人之一，遇難時是一家知名公司的副董事長兼總經(jīng)理，陳蘇陽沒有買航空意外保險，只能獲得賠償21.1萬元，這數(shù)目僅僅是他生前幾個月的工資而已，他的妻子桂亞寧無法接受以21萬元作為對丈夫生命的“廉價補(bǔ)償”。

　　東方航空公司表示，中國空難賠償?shù)奈┮粯?biāo)準(zhǔn)源自根據(jù)1993年國務(wù)院132號令修訂的《國內(nèi)航空運(yùn)輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定》，“承運(yùn)人對每名旅客的最高賠償金額為人民幣7萬元”。他們沒有權(quán)力突破目前法律規(guī)定的賠款限額，因為賠付標(biāo)準(zhǔn)是國務(wù)院制定的，如果不滿意，可以通過其他途徑解決。

　　桂亞寧委托趙霄洛查找相關(guān)法律規(guī)定，發(fā)現(xiàn)從1996年3月1日起實施的《民用航空法》第128條規(guī)定：“國內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人的賠償責(zé)任限額由國務(wù)院民用航空主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行”。但是近10年過去了，民航總局沒有依法制定相關(guān)的賠償標(biāo)準(zhǔn)。趙霄洛認(rèn)為，從1993年到2003年這10年期間，居民平均工資增加4.33倍，民航業(yè)總收入增加近6倍，今天對空難者家屬進(jìn)行理賠如果還適用1993年的有關(guān)規(guī)定是不合適的，而且這么多年的時間內(nèi)，民航總局沒有履行《民用航空法》規(guī)定的立法義務(wù)，它是有責(zé)任的，也影響到今天對有關(guān)的遇難者家屬理賠當(dāng)中存在的公平問題。

　　今年3月4日，桂亞寧向北京市第二中級人民法院提起訴訟，請求法院判令民航總局依法履行《民用航空法》第128條規(guī)定的立法義務(wù)，依法制定“國內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人的賠償之限額”，5月16日，北京市第二中級人民法院裁定，該起訴不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。

　　作為中國民航空難史上遇難者家屬首次通過訴訟渠道追究有關(guān)行政部門責(zé)任，此案受到了社會各界的廣泛關(guān)注。著名行政法專家、中國政法大學(xué)馬懷德教授曾就此案撰文指出，根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，國務(wù)院立法部門、國家各部委制定法規(guī)規(guī)章是抽象行政行為，但是，行政訴訟法沒有對不制定法規(guī)規(guī)章能不能起訴作出規(guī)定，因此，目前的法律法規(guī)在這方面存在障礙，法院沒有辦法作出讓行政機(jī)關(guān)履行授權(quán)立法義務(wù)的判決，具體到該案，法院駁回起訴也是有法律依據(jù)的。

　　據(jù)了解，中國行政訴訟法中規(guī)定的“抽象行政行為不可訴”，屢屢受學(xué)術(shù)界和實務(wù)界詬病。馬懷德介紹說，對于正在修訂的《行政訴訟法》，目前學(xué)界最大的共識就是要擴(kuò)大受案范圍，將所有國家公權(quán)力主體與相對人發(fā)生的公法上的爭議都納入行政訴訟的受案范圍，所有行使公權(quán)力的主體都應(yīng)接受法院的司法審查。

　　由于北京市高級人民法院駁回了桂亞寧的上訴，如何尋求訴訟以外的其他途徑進(jìn)行救濟(jì)就成了目前最大的問題，在空難后舉行的一系列法律研討會上，許多專家談了看法。

　　中國政法大學(xué)教授蔡定劍認(rèn)為，《民用航空法》實施以后，國務(wù)院的暫行規(guī)定是否還有法律效力的問題，是罹難者尋求救濟(jì)的關(guān)鍵。一個新的法律頒布以后，此前的法律法規(guī)的效力問題，在中國很多案件中都有涉及。一個法律頒布以后，從法理上來說，和這個新法律符合的法律法規(guī)才能繼續(xù)有效，如果有沖突，過去那些法律法規(guī)是沒有效力的，中國由于缺少有效的法規(guī)審查制度，這種情況沒有得到很好的解決。

　　蔡定劍認(rèn)為，該案的意義不能僅僅局限于空難索賠標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是希望能夠推動中國更高層次的立法機(jī)關(guān)關(guān)注法律沖突的問題，以及授權(quán)立法后的監(jiān)督問題，《民用航空法》授權(quán)國家民航總局立法，但只是非常原則的規(guī)定，授權(quán)后沒有監(jiān)督，沒有時間的限制，沒有不作為的責(zé)任，以至造成了法律實施10年后，授權(quán)立法還沒有動靜的結(jié)果。

　　趙霄洛最后說，上訴時，他們就已經(jīng)預(yù)料到被駁回的結(jié)果，對于下一步的打算，一些專家建議，在行政訴訟行不通的情況下，可以提起民事訴訟，請求法院適用相關(guān)法律，如《民法通則》和最高法院關(guān)于人身損害賠償?shù)乃痉ń忉�，重新確立賠償數(shù)額。還有專家建議，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，公民認(rèn)為行政法規(guī)與現(xiàn)行法律抵觸的，可以向全國人大常委會提請法規(guī)審查，桂亞寧可以普通公民的身份，向全國人大常委會請求審查《國內(nèi)航空運(yùn)輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定》的法律效力，因為在中國現(xiàn)行體制下，對抽象行政行為的監(jiān)督主要是通過非訴訟方式進(jìn)行的，根據(jù)憲法的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。