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《行政強(qiáng)制法》的制定可謂是政府行政權(quán)力10年來(lái)的第三次“縮水”，也是中國(guó)建成完備的行政法體系的重要一步
每逢年終歲尾，在全國(guó)人大常委會(huì)最后一次會(huì)議上，總有一些開(kāi)始審議的法律草案成為熱點(diǎn)——2004年底是《反分裂國(guó)家法(草案)》，2005年底則是《行政強(qiáng)制法(草案)》。
2005年12月24日，這部重在規(guī)范政府強(qiáng)制行為的法律草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，如果一切順利，有望在數(shù)月之后獲正式通過(guò)。
1996年遏制“亂處罰”的《行政處罰法》實(shí)施，2003年針對(duì)“亂審批”的《行政許可法》實(shí)施。從這個(gè)意義上，《行政強(qiáng)制法》可謂是政府行政權(quán)力10年來(lái)的第三次“縮水”，也顯示中國(guó)向建成法治政府的目標(biāo)再邁進(jìn)了一步。
“力求將公民的損失降到最小”
《行政強(qiáng)制法》的核心，“最重要的就是程序化�！敝袊�(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授薛剛凌說(shuō)。
例如，草案對(duì)“限制公民人身自由”和“進(jìn)入公民住宅”這樣的強(qiáng)制措施規(guī)定了特別的嚴(yán)格程序——進(jìn)入公民住宅實(shí)施強(qiáng)制措施，必須出示縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的行政決定書(shū);對(duì)人身自由當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)制措施，必須立即告訴家屬和有關(guān)單位實(shí)施的機(jī)關(guān)和實(shí)施地點(diǎn);在緊急情況下當(dāng)場(chǎng)采取行政強(qiáng)制措施，進(jìn)入公民住宅、限制公民人身自由的，應(yīng)當(dāng)在返回行政機(jī)關(guān)后6小時(shí)內(nèi)補(bǔ)辦手續(xù)。
全國(guó)人大的資料顯示，中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中有48部法律和72部法規(guī)對(duì)各種行政強(qiáng)制措施作出了規(guī)定，其名稱(chēng)多達(dá)200多種。“由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，既存在對(duì)某些嚴(yán)重違法行為缺乏強(qiáng)制手段處理不力的情況，也存在行政強(qiáng)制手段濫用的情況�！比珖�(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹在做草案說(shuō)明時(shí)說(shuō)。
“行政強(qiáng)制在實(shí)踐當(dāng)中是一把雙刃劍，如果公民不履行法定義務(wù)，沒(méi)有行政強(qiáng)制手段不利于社會(huì)秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理。但從另一方面看，行政強(qiáng)制如果運(yùn)用不當(dāng)，就很容易傷害公民的權(quán)利�！眹�(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授說(shuō)。
對(duì)于這一對(duì)矛盾，應(yīng)松年認(rèn)為，“按照法治政府的原則，政府的行政強(qiáng)制行為要有法律依據(jù)，要由法定機(jī)關(guān)實(shí)施并力求將公民的損失降到最小�！�
長(zhǎng)期以來(lái)，包括強(qiáng)制拆遷等行政強(qiáng)制權(quán)力，多有未經(jīng)法律授權(quán)者，其越權(quán)行政帶來(lái)的問(wèn)題，正是近年民眾上訪反映的焦點(diǎn)之一。
為此，草案規(guī)定了行政強(qiáng)制的四大原則:法定原則，即未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，任何機(jī)關(guān)和組織不得實(shí)施行政強(qiáng)制;適當(dāng)原則，即選擇適當(dāng)?shù)男姓䦶?qiáng)制方式，最小限度損害當(dāng)事人權(quán)益;不得濫用原則，即可以不用時(shí)，不得使用行政強(qiáng)制措施;和解原則，即可以在不損害公共利益和他人利益的前提下，與當(dāng)事人達(dá)成和解。
以上種種，都是草案的亮點(diǎn)與新意，其立法目的清晰地指向規(guī)范和約束政府的行政權(quán)力。但在一些學(xué)者看來(lái)，草案仍有不足。“尤其是，在行政強(qiáng)制權(quán)力配置方面基本維持了現(xiàn)狀，而更加合理性的變化并不明顯�！毖偭枵f(shuō)。
關(guān)于行政強(qiáng)制權(quán)力配置方面的爭(zhēng)議，在草案形成過(guò)程中一直存在。應(yīng)松年教授一直建議:根據(jù)裁執(zhí)分離的原則，可以考慮在行政機(jī)關(guān)內(nèi)專(zhuān)設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)(如在司法部或財(cái)政部下專(zhuān)設(shè)執(zhí)行署)，而由法院專(zhuān)司裁決。這樣做，既可以使行政權(quán)力機(jī)關(guān)需要強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，多一層監(jiān)督避免出錯(cuò)而侵犯公民權(quán)利，又可將一切行政強(qiáng)制措施由法院裁決，以保持公正，也有助于減輕當(dāng)前“執(zhí)行難”的困擾。這一建議目前尚未獲得立法部門(mén)回應(yīng)。
行政法典出臺(tái)已進(jìn)入視野
“上述三大行政單行法出臺(tái)之后，大部分行政權(quán)力都已被納入法律框架，制訂并出臺(tái)統(tǒng)一的行政基本法的條件已經(jīng)成熟。”同時(shí)擔(dān)任中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)的應(yīng)松年和該會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)姜明安對(duì)本刊說(shuō)。這部“行政基本法”，就是各界翹首以盼的《行政程序法》。該法最終頒行將標(biāo)志著中國(guó)行政法體系的基本完善，也是“法治政府”能否建成的重要標(biāo)志。
“有媒體報(bào)道說(shuō)，《行政強(qiáng)制法》是行政立法三大步的最后一步，這種說(shuō)法是錯(cuò)誤的，”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說(shuō)，“尚未出臺(tái)的《行政程序法》才是所有行政單行法的法典。”
中國(guó)行政法體系的建設(shè)，選擇了從單行法到基本法的立法路徑。一些學(xué)者認(rèn)為，從單行法逐個(gè)推進(jìn)，令很多案例的法律標(biāo)準(zhǔn)不一，同時(shí)也抬高了立法成本。
應(yīng)松年教授參與起草了每一部行政單行法。他回憶，當(dāng)初并非不想提前制定《行政程序法》，而是因?yàn)椤皶r(shí)機(jī)不成熟”。
1989年《行政訴訟法》頒布實(shí)施，這是中國(guó)首部行政單行法，使得“民告官”“行政程序須合法”等理念落實(shí)到了法律層面并漸入人心。此后，“我們就開(kāi)始研究要不要搞一部《行政程序法》�！睉�(yīng)松年說(shuō)，“環(huán)顧周邊，《行政程序法》都是各國(guó)行政法律的核心�！钡�(dāng)時(shí)在國(guó)內(nèi)，包括決策層和民眾普遍重實(shí)體而輕程序。
在這樣的氛圍中， “于是干脆化整為零，先把對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響最大的幾個(gè)行為單獨(dú)列出來(lái)，把它們的程序問(wèn)題先解決，包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可和行政收費(fèi)，四個(gè)單行法�！睉�(yīng)松年說(shuō)。
2001年12月27日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬在全國(guó)人大常委會(huì)舉辦的法制講座上要求“進(jìn)一步加快行政立法的進(jìn)程，在抓緊制定《行政許可法》《行政強(qiáng)制措施法》《行政收費(fèi)法》等法律的同時(shí)，著手研究制定我國(guó)統(tǒng)一的《行政程序法》”。
而這一系列法律的制定，都與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)�！霸�90年代初，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響最大的是行政處罰，所以我們第一個(gè)選擇的是《行政處罰法》�！睉�(yīng)松年說(shuō)。
而2003年出臺(tái)的《行政許可法》則與當(dāng)時(shí)要求減少行政審批，遏制政府和官員濫用權(quán)力的強(qiáng)烈呼聲有關(guān)。
接下來(lái)的《行政收費(fèi)法》，原本與《行政強(qiáng)制法》一道，業(yè)已進(jìn)入十屆全國(guó)人大的一類(lèi)立法規(guī)劃序列(即如無(wú)特殊情況，2008年本屆人大結(jié)束之前需要完成的立法)。但據(jù)本刊了解，《行政許可法》的第五章專(zhuān)門(mén)就收費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行了一些規(guī)定，并在執(zhí)行過(guò)程中取得了效果，使得《行政收費(fèi)法》的制定變得不很迫切。全國(guó)人大法制工作委員會(huì)下設(shè)的行政法起草小組迄今尚未起草《行政收費(fèi)法》。這也意味著，規(guī)劃中的四大行政單行法實(shí)際上已縮減為三部，《行政強(qiáng)制法》也就成為了行政法典出臺(tái)前的最后一大步。
目前，《行政程序法(草案)》已提交全國(guó)人大法工委。在學(xué)界普遍認(rèn)為《行政程序法》的立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟之際，十屆全國(guó)人大是否會(huì)在余下的兩年屆期內(nèi)通過(guò)這部法律？
“現(xiàn)在無(wú)法給出確切的答復(fù)，”全國(guó)人大法制工作委員會(huì)副主任信春鷹說(shuō)，“在立法問(wèn)題上，有些事情非常復(fù)雜，學(xué)理只是其中的一方面。”
“即使本屆人大沒(méi)有通過(guò)行政法典，下屆人大也要通過(guò)，否則本屆政府于2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出的‘十年建成法治政府’的目標(biāo)就缺乏充分的法律保障�！苯靼舱f(shuō)。
(來(lái)源：《中國(guó)新聞周刊》；楊中旭)
