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如果缺少更根本的制度變革，目前的“三農(nóng)”政策，仍然可能只是一個良好愿望促成的專門政策傾向，而沒有成為全部經(jīng)濟社會政策的核心
假如從1984年中央“一號文件”中第一次出現(xiàn)“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”算起，“新農(nóng)村”在改革開放后的中央文件里至少已經(jīng)出現(xiàn)過五次。
2005年10月8日黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”再次被提出，并明確地指出了其內(nèi)涵：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主。
它意味著中國一個新時代的到來，這一時代的特征，被精煉地表述為：以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。
予取之間
衡量這一時代到來的指標，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊在他的一篇文章中指出，目前我國已進入工業(yè)化中期階段，國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟增長的動力主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國際經(jīng)驗，這時采取相應(yīng)措施，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，是帶有普遍性的現(xiàn)象。
這意味著，在我國實行了長達50多年的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的傾斜政策之后，面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的日益萎縮和蕭條，政府開始清還當初為發(fā)展工業(yè)與城市而向農(nóng)村借的“貸款”了。據(jù)經(jīng)濟學界測算，1979年以前的29年，農(nóng)業(yè)部門為國家工業(yè)化提供的資金約4500億元。
近期內(nèi)的一系列措施讓人目不暇接：
2005年12月28日，中央農(nóng)村工作會議明確地提出“三高”：國家財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年。就在會議閉幕當天，十屆全國人大常委會第十九次會議廢止了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著從2006年1月1日起，中國農(nóng)民徹底告別了繳納農(nóng)業(yè)稅的歷史。
中國農(nóng)民將更多地分享到改革發(fā)展成果的信號開始迅速傳遞——2005年12月26日，全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革工作會議召開，國務(wù)院明確表示：未來政府將把農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政保障范圍，率先在全國農(nóng)村實現(xiàn)免費義務(wù)教育。
一個讓各界關(guān)注的問題是：中央到底會為新農(nóng)村建設(shè)從財政里掏出多少錢來？
財政部已經(jīng)透露的消息是，目前已安排2006年支持“三農(nóng)”資金3226億元。而國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長謝揚對記者表示，如果加上用于農(nóng)村合作醫(yī)療、職業(yè)教育等方面的配套支出，2006年中央財政支農(nóng)資金突破了4000億元�！斑@是前年中央財政支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金的兩倍�！�
4000億的投入，在國家財政3萬億的支出里，相較于農(nóng)村人口所占的比例、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的份額，這一總量無疑還是顯得太小了。
目前，占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民僅享用了20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源；農(nóng)村中學生是城市中學生的4倍，而享受到的國家中學教育經(jīng)費僅占38%。“加大投入是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的當務(wù)之急�！边@成為所有專家的共識。
國家發(fā)改委地區(qū)司官員趙增表示，城市向農(nóng)村表現(xiàn)出土地、資金、補貼、農(nóng)產(chǎn)品增值的4大“抽水”功能，導致農(nóng)村發(fā)展落后，農(nóng)民增收緩慢。他舉例說，2003年全國6700多個開發(fā)區(qū)，平均每個縣有3個開發(fā)區(qū)，將農(nóng)民最好的地拿走。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面，農(nóng)產(chǎn)品增值被城市拿走。中央對農(nóng)村的各種補貼也被層層分流，到基層的很少。再就是國有銀行的金融“抽水”。
亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處首席經(jīng)濟學家湯敏的計算是，與財政的百億級的增加投入相比，農(nóng)村資金正以千億級的速度，通過金融機構(gòu)向城市、向沿海地區(qū)輸出。一般認為，1.2萬億的郵政儲蓄存款的三分之一是從縣以下的農(nóng)村來的。郵政儲蓄只存不貸的機構(gòu)性質(zhì)使農(nóng)民的存款都流到城市。而農(nóng)村信用社則是通過多存少貸的方式，從農(nóng)村抽出資金。農(nóng)村信用合作社2005年11月存款余額3.2萬億，存貸差高達上萬億。盡管不同的估算方式得出不同的數(shù)字，農(nóng)村每年的資金流出應(yīng)該至少在3000億以上。而據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，中國農(nóng)村農(nóng)民的全部純收入也僅為2.2萬億元。
中央財政上的“多予”，實際上并不能換來城市對農(nóng)村的“少取”。
中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡的計算是，即使是那些已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的農(nóng)村勞動力，由于受到勞動力市場的歧視，每人每年比應(yīng)得的收入平均少掙2284元。以2004年全國有1.03億名農(nóng)村到城市的打工者計算，外出打工農(nóng)民工每年因勞動力市場歧視而少掙2343億元，比同樣數(shù)量的轉(zhuǎn)移勞動力每年匯回農(nóng)村家里的錢數(shù)1624億元還多出44%。
城市對農(nóng)村、工業(yè)對農(nóng)業(yè)的這一整體“吸血”局面，無疑將使得中央仍然有限的支農(nóng)資金肩負著更為艱巨的任務(wù)。更緊迫的問題在于，這些資金是否能夠如領(lǐng)導人的善意，真正地落到農(nóng)村，落到農(nóng)民頭上，起到“四兩撥千斤”的作用呢？
沒有人能夠樂觀起來。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊說，由于財政支農(nóng)存在投入結(jié)構(gòu)不合理等問題，一些調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的政府支農(nóng)項目資金最終到農(nóng)民手里時，只剩下實際投資的五分之一左右。
記者調(diào)查的情況是，由于新村鎮(zhèn)建設(shè)主要是硬件方面的東西，容易“看得見，摸得著”，效果立竿見影。在一些已經(jīng)開始投入資金進行新農(nóng)村建設(shè)的地方，基層干部更熱衷于新村鎮(zhèn)建設(shè)，甚至貪功冒進。這使得支農(nóng)資金的效益大打折扣。
所以，逐步建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，是全面推進農(nóng)村綜合改革的前提條件。這就需要對目前的投資體制作進一步的調(diào)整。三農(nóng)問題研究者李昌平提出，投資原則應(yīng)該是：“一是要改進資源配置方式、途徑——將權(quán)力配置變?yōu)榘捶膳渲�；二是改變資源使用管理方式——由官權(quán)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槊駲?quán)管理；三是要改變資源配置形式，由專項配置為主改變?yōu)槌Ｒ?guī)配置為主�！�
制度創(chuàng)新方為根本
當前中國的三農(nóng)困局，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院程漱蘭教授撰文認為，“無論是社會主義新農(nóng)村建設(shè)項目的組織實施，還是社會主義新農(nóng)民的成長，癥結(jié)在農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村與外部集團的‘關(guān)節(jié)點’。”
其間原因，溫鐵軍教授將之歸結(jié)于在發(fā)展主義思潮的影響下，以工業(yè)為主的城市天然具有汲取農(nóng)村的傾向。
這既與現(xiàn)代化背景下小農(nóng)本身的地位相關(guān)，也與一直以來的過度汲取、以及對鄉(xiāng)村自治發(fā)展破壞的結(jié)果。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部崔曉黎研究員表示，我們破壞了中國傳統(tǒng)農(nóng)村的“軟件”，硬是塞進去了自己的一套“軟件”，所以怎么樣都水土不服。譬如，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村實際上是開放型的，農(nóng)民是可以自由流動的，所以可以“闖關(guān)東，走西口”，但是，建國后在計劃經(jīng)濟體制下所建立的一套“軟件”，實際上不僅形成了城鄉(xiāng)之間的藩籬，也使得村與村之間的流動都充滿阻礙。這就使得農(nóng)村無法形成統(tǒng)一的完整的市場。被隔離的個體，想要自治，想要合作，都成為一種不可能的事。
“這種狀況不改變，這一輪的新農(nóng)村建設(shè)很容易重蹈1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展時的覆轍。不遵循市場規(guī)律的大量投資，最后要么是做無用功，要么是再次形成銀行大量的呆壞賬�！贝拚f。而整個的新農(nóng)村建設(shè)，也容易陷入口號。蔡說，“目前的‘三農(nóng)’政策，仍然是一個良好愿望促成的專門政策傾向，而沒有成為全部經(jīng)濟社會政策的核心。”
解決辦法，“三農(nóng)”問題學者李昌平對記者表示，著力點在于，“建立農(nóng)村自治制度體系和社區(qū)公共服務(wù)制度體系雛形，架起國家現(xiàn)代制度體系服務(wù)鄉(xiāng)村社會的橋梁；開放民間金融，讓民間組織的血管里流動血液，促進各類農(nóng)民組織的良性發(fā)展�！�
其中，農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體地位是最為各位專家學者所強調(diào)的。中國社會科學研究院農(nóng)村發(fā)展研究所于建嶸教授說，“在建設(shè)社會主義新農(nóng)村時，要以農(nóng)民為本位，要建立農(nóng)民的利益表達機制，這才是治標之本�！�
(來源：《中國新聞周刊》；何忠洲）
