背景

　　正在山東聊城市參加“和諧城管論壇”的全國(guó)近300名城管局長(zhǎng)近日向社會(huì)發(fā)出鄭重承諾，表示將“樹立親民理念，堅(jiān)持文明執(zhí)法，構(gòu)建和諧城管”。

　　這樣的承諾不是憑空而來(lái)。幾天前，江蘇南京市發(fā)生了一起城管執(zhí)法人員毆打居民并致被打人員大便失禁的嚴(yán)重事件，對(duì)此全國(guó)近300名城管局長(zhǎng)均表示“震驚”，因而發(fā)出了上述承諾。

　　無(wú)法律規(guī)范的承諾太蒼白

　　　以道德教化的方式來(lái)約束一種具有相當(dāng)權(quán)力的執(zhí)法隊(duì)伍，是很困難的，靠領(lǐng)導(dǎo)層的承諾，更難解決根本問(wèn)題，必須要一部法律或行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范

　　李勇

　　公眾還沒(méi)有淡忘湖北天門城管毆打路人致死這一慘劇，南京的城管又恐聲名“落后”于同行，將一諷刺其執(zhí)法的旁觀者圍毆至大便失禁。新聞爆出時(shí)，恰逢全國(guó)300余個(gè)城市的城管局長(zhǎng)匯聚山東聊城，召開聯(lián)席會(huì)議商討城管發(fā)展大業(yè)。對(duì)此丑聞，自然不容沉默，于是乎集體承諾文明執(zhí)法。

　　這300余名城管局長(zhǎng)所代表的城市，應(yīng)當(dāng)囊括了全國(guó)幾乎所有大中城市。如果他們真能有效地帶領(lǐng)屬下城管隊(duì)員文明執(zhí)法，全國(guó)城管形象必然有質(zhì)的轉(zhuǎn)變。但是，僅靠一種莊嚴(yán)的承諾，就能促進(jìn)城管文明執(zhí)法，改善城管形象，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。有關(guān)國(guó)家工作人員這類承諾、宣誓還少么？甚至有人在丑聞面前，還言之鑿鑿拿人頭或黨性擔(dān)保，但事實(shí)證明這種賭咒式的保證往往成了笑柄。前不久，“城管”一詞在由網(wǎng)友集體編撰的百度百科，被解釋為“等同于打砸搶”。盡管這一詞條是網(wǎng)友惡搞，隨即被刪除，但能說(shuō)明城管形象在公眾心目中是何等的負(fù)面。在全國(guó)城管遭遇如此嚴(yán)重而大范圍的公關(guān)危機(jī)，簡(jiǎn)單的承諾不但于事無(wú)補(bǔ)，甚至?xí)�凸現(xiàn)某種反諷意味。

　　城管部門的人士抱怨公眾對(duì)其誤解太深，有其道理，而城市化進(jìn)程提速的今日中國(guó)，也需要城市綜合行政執(zhí)法———至于這種權(quán)力由誰(shuí)行使、怎樣授權(quán)當(dāng)然可以討論。城管從誕生到今天，一直缺乏國(guó)家層面足夠的法律支撐，因此被戲稱“地方團(tuán)練”，各個(gè)城市根據(jù)實(shí)際情況從其他執(zhí)法部門切割一部分權(quán)力轉(zhuǎn)讓城管代行。這種法律上的先天不足和城管的工作性質(zhì)，決定著城管誕生第一天起，就處在輿論的風(fēng)口浪尖。沒(méi)有國(guó)家法律明確授權(quán)的執(zhí)法行為，一方面缺乏正當(dāng)性，但另一方面也意味著沒(méi)有剛性的制約，那么在執(zhí)法中自由度太大，容易對(duì)公民權(quán)利形成傷害。因此，從國(guó)家層面來(lái)考慮城管體制的改革，出臺(tái)一部有關(guān)城管的法律或行政法規(guī)，是迫切的需要。清朝時(shí)為朝廷立下大功勛的湘軍就是一支地方團(tuán)練，太平天國(guó)覆滅后，如何處置湘軍成為當(dāng)政者頭痛的問(wèn)題。后來(lái)清廷允許在裁減部分湘勇后，將湘軍水師整建制保留，整編為正規(guī)軍，成為近代海軍的濫觴。前不久，深圳有政協(xié)委員建議設(shè)立“城管警察”，有其相當(dāng)合理的成份。只要是警察，無(wú)論是在森林、鐵道還是民航系統(tǒng)，都受人民警察法的授權(quán)和規(guī)范。當(dāng)年公安系統(tǒng)也曾因過(guò)多讓聯(lián)防隊(duì)員執(zhí)法引發(fā)許多惡性事件，自人民警察法實(shí)施后，這種現(xiàn)象得到了有效地遏制。無(wú)法定授權(quán)的行政權(quán)力是最可怕的，今天城管執(zhí)法中爆出丑聞后，經(jīng)調(diào)查往往主角是臨時(shí)人員。這種現(xiàn)象的多發(fā)就是因?yàn)闆](méi)有一部全國(guó)性的法律或行政法規(guī)，對(duì)城管隊(duì)員的性質(zhì)、錄用、培訓(xùn)、管理進(jìn)行明確的規(guī)范。城管的制度設(shè)計(jì)無(wú)法律規(guī)范，因此城管的權(quán)力，既難以用其他公權(quán)力制約，如執(zhí)法的監(jiān)督部門、監(jiān)督的程序、執(zhí)法的責(zé)任承擔(dān)等不明確，約束城管權(quán)力更多地靠地方政府的自覺(jué)行為；同時(shí)也難以私權(quán)利來(lái)制約，比如能否提出復(fù)議？如果可以，怎樣操作？能否提起行政訴訟？如何提起？以誰(shuí)為被告？城管執(zhí)法侵犯相對(duì)人合法權(quán)益，相對(duì)人是否有權(quán)提出國(guó)家賠償？這些重大問(wèn)題必須由國(guó)家法律至少全國(guó)性行政法規(guī)做明確規(guī)定。

　　但在城管丑聞迭出的當(dāng)下，城管執(zhí)法似乎已經(jīng)步入了一種惡性循環(huán)。公眾好像失去了理性看待城管并對(duì)城管文明執(zhí)法抱以期望的耐心。那么，城管體制的改革可能會(huì)失去輿論和道義的支持。當(dāng)有人提出對(duì)城管執(zhí)法由國(guó)家立法確認(rèn)時(shí)，相當(dāng)多的人擔(dān)心時(shí)有傷害公民合法權(quán)益的城管會(huì)如虎添翼，遑論建立一支可以限制公民人身權(quán)的“城管警察”了。但如果不啟動(dòng)城管立法，長(zhǎng)此以往恐怕使一些城管工作人員產(chǎn)生虱子多了不嫌咬的心理，加劇惡性循環(huán)。

　　以道德教化的方式來(lái)約束一種具有相當(dāng)權(quán)力的執(zhí)法隊(duì)伍，是很困難的，靠領(lǐng)導(dǎo)層的承諾，更難解決根本問(wèn)題，必須要一部法律或行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)然，如何讓公眾理解法律既有授權(quán)更有制約，在法律的文本上如何做到權(quán)責(zé)的平衡，當(dāng)然需要立法部門的智慧了。

　　城管局長(zhǎng)們的承諾能做誰(shuí)的主

　　執(zhí)法者的素質(zhì)將是決定其能否文明執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法的決定因素。這一因素與執(zhí)法者所持的執(zhí)法理念與信守行為的正當(dāng)性是不可分的

　　劉國(guó)航

　　其實(shí)，就在3個(gè)月前即今年1月20日，時(shí)在北京參加全國(guó)城管(執(zhí)法)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的代表曾發(fā)表聲明，表示城管執(zhí)法全體同志對(duì)“天門城管打人致死事件”高度重視，深刻反思，查找問(wèn)題，迅速整改。同時(shí)宣布2008年將啟動(dòng)“全國(guó)城管執(zhí)法隊(duì)伍形象建設(shè)年”活動(dòng)。

　　我懷疑今年初這次聯(lián)席會(huì)上的“聲明”不一定是南京市城管局長(zhǎng)的本意，或者即使他同意這一聲明也未曾向其下屬鄭重傳達(dá)過(guò)，否則怎么會(huì)發(fā)生南京城管人員此番瘋狂毆打市民的“超水準(zhǔn)”違法行為，按照老百姓的話說(shuō)這是“老毛病又犯”了，根本看不到一絲親民、文明與和諧的影子。

　　當(dāng)然，時(shí)下國(guó)內(nèi)簽名承諾的場(chǎng)合數(shù)不勝數(shù)，簽名的人不一定要負(fù)什么法律責(zé)任，何況一個(gè)城管局長(zhǎng)的簽名也未必就能阻擋住那些公然置行政執(zhí)法人員形象于不顧的城管人員實(shí)施暴力的惡行。只是建議今后凡是欲簽名或聯(lián)署表態(tài)的各地城管局長(zhǎng)們，如果你們做不了屬下們的主，就不要代替人家鄭重承諾要“文明執(zhí)法”，反之一旦留下說(shuō)話不算數(shù)或者放“空炮”的印象，以后你再稱什么“深刻反思，查找問(wèn)題，迅速整改”之類，就是說(shuō)破天也無(wú)人相信了。

　　一些城管執(zhí)法人員的暴力執(zhí)法何以大行其道，實(shí)質(zhì)上是法外特權(quán)在作怪，尤其是當(dāng)這種行為遭遇旁觀者質(zhì)疑時(shí)，就必然將來(lái)自社會(huì)公眾的監(jiān)督也視同“阻礙執(zhí)法”。當(dāng)一次次城管暴力執(zhí)法為人非議時(shí)，人們都為這種權(quán)力的幾無(wú)制約與監(jiān)督的現(xiàn)狀而深感不滿意和遺憾。

　　不過(guò)，一些城管人員似乎也有自己的“委屈”與理由：?jiǎn)渭円揽俊拔拿鲌?zhí)法”遏制不了一些影響和妨礙城市的不良行為，遇到頗不接受管理的“刁民”型人物，你不顯示出應(yīng)有的執(zhí)法威嚴(yán)，好似就不會(huì)收到執(zhí)法的相應(yīng)效果。一句話，即便出現(xiàn)了一定的暴力行為，也是情勢(shì)所逼，并非城管人員的本意和習(xí)慣。應(yīng)該說(shuō)，這也是一次次城管暴力執(zhí)法行為發(fā)生的“潛因素”之一，值得我們認(rèn)真反思。

　　“文明執(zhí)法”與嚴(yán)格執(zhí)法可謂目標(biāo)一致、相輔相承，其目的都是為了營(yíng)造城市的良好生產(chǎn)和生活環(huán)境，維護(hù)國(guó)家和人民群眾的切身利益。在某種程度上，嚴(yán)格執(zhí)法更多體現(xiàn)出法律自身的極大權(quán)威性而非執(zhí)法手段的如何威嚴(yán)，它所倚重的是社會(huì)公眾對(duì)行政執(zhí)法的內(nèi)心尊重與實(shí)際服從，而不是城市街巷路面上的“窮追猛打”。

　　至今我仍篤信執(zhí)法者的素質(zhì)是其能否文明執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法的決定因素。這一因素與執(zhí)法者所持的執(zhí)法理念與信守行為的正當(dāng)性是不可分的。這也意味著，每個(gè)普通的行政執(zhí)法者的自身素質(zhì)不是其上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)所能強(qiáng)行灌輸和教育的，而必須源自其內(nèi)心的接受與培育，以及遵從嚴(yán)格執(zhí)法的堅(jiān)定信念。那種動(dòng)輒以“宣誓”、“簽名”和隨意“承諾”以換取社會(huì)公眾對(duì)某些行政執(zhí)法人員信任的做法是不足取的，解救不了個(gè)別行政執(zhí)法人員形象受損的現(xiàn)實(shí)，弄不好還會(huì)留下笑柄。

　　由此聯(lián)系到具體的城管隊(duì)伍管理上，我們目前迫切需要的是建設(shè)一支素質(zhì)好、責(zé)任強(qiáng)、不被群眾懼怕的城管行政執(zhí)法人員，正可謂“人民城市人民管”，安有廣大社會(huì)公眾怕自己信任的管理人員的道理？如果這個(gè)難題得以破解，目前“城管毆人”的老毛病便沒(méi)有理由屢屢再犯。當(dāng)然，對(duì)一些所謂不輕易服從管理的個(gè)別“刁民”型人來(lái)說(shuō)，依法辦事和嚴(yán)格執(zhí)法不意味著任意縱容和隨意處置。至于那些視法律為兒戲的個(gè)別人，也應(yīng)該知道自己違法后所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，而不是走向相反。