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法制日報(bào):無法律規(guī)范的"城管局長承諾"太蒼白

2008年04月29日 11:10 來源:法制網(wǎng)-法制日報(bào) 發(fā)表評論

  背景

  正在山東聊城市參加“和諧城管論壇”的全國近300名城管局長近日向社會(huì)發(fā)出鄭重承諾,表示將“樹立親民理念,堅(jiān)持文明執(zhí)法,構(gòu)建和諧城管”。

  這樣的承諾不是憑空而來。幾天前,江蘇南京市發(fā)生了一起城管執(zhí)法人員毆打居民并致被打人員大便失禁的嚴(yán)重事件,對此全國近300名城管局長均表示“震驚”,因而發(fā)出了上述承諾。

  無法律規(guī)范的承諾太蒼白

   以道德教化的方式來約束一種具有相當(dāng)權(quán)力的執(zhí)法隊(duì)伍,是很困難的,靠領(lǐng)導(dǎo)層的承諾,更難解決根本問題,必須要一部法律或行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范

  李勇

  公眾還沒有淡忘湖北天門城管毆打路人致死這一慘劇,南京的城管又恐聲名“落后”于同行,將一諷刺其執(zhí)法的旁觀者圍毆至大便失禁。新聞爆出時(shí),恰逢全國300余個(gè)城市的城管局長匯聚山東聊城,召開聯(lián)席會(huì)議商討城管發(fā)展大業(yè)。對此丑聞,自然不容沉默,于是乎集體承諾文明執(zhí)法。

  這300余名城管局長所代表的城市,應(yīng)當(dāng)囊括了全國幾乎所有大中城市。如果他們真能有效地帶領(lǐng)屬下城管隊(duì)員文明執(zhí)法,全國城管形象必然有質(zhì)的轉(zhuǎn)變。但是,僅靠一種莊嚴(yán)的承諾,就能促進(jìn)城管文明執(zhí)法,改善城管形象,顯然是不現(xiàn)實(shí)的。有關(guān)國家工作人員這類承諾、宣誓還少么?甚至有人在丑聞面前,還言之鑿鑿拿人頭或黨性擔(dān)保,但事實(shí)證明這種賭咒式的保證往往成了笑柄。前不久,“城管”一詞在由網(wǎng)友集體編撰的百度百科,被解釋為“等同于打砸搶”。盡管這一詞條是網(wǎng)友惡搞,隨即被刪除,但能說明城管形象在公眾心目中是何等的負(fù)面。在全國城管遭遇如此嚴(yán)重而大范圍的公關(guān)危機(jī),簡單的承諾不但于事無補(bǔ),甚至?xí)宫F(xiàn)某種反諷意味。

  城管部門的人士抱怨公眾對其誤解太深,有其道理,而城市化進(jìn)程提速的今日中國,也需要城市綜合行政執(zhí)法———至于這種權(quán)力由誰行使、怎樣授權(quán)當(dāng)然可以討論。城管從誕生到今天,一直缺乏國家層面足夠的法律支撐,因此被戲稱“地方團(tuán)練”,各個(gè)城市根據(jù)實(shí)際情況從其他執(zhí)法部門切割一部分權(quán)力轉(zhuǎn)讓城管代行。這種法律上的先天不足和城管的工作性質(zhì),決定著城管誕生第一天起,就處在輿論的風(fēng)口浪尖。沒有國家法律明確授權(quán)的執(zhí)法行為,一方面缺乏正當(dāng)性,但另一方面也意味著沒有剛性的制約,那么在執(zhí)法中自由度太大,容易對公民權(quán)利形成傷害。因此,從國家層面來考慮城管體制的改革,出臺一部有關(guān)城管的法律或行政法規(guī),是迫切的需要。清朝時(shí)為朝廷立下大功勛的湘軍就是一支地方團(tuán)練,太平天國覆滅后,如何處置湘軍成為當(dāng)政者頭痛的問題。后來清廷允許在裁減部分湘勇后,將湘軍水師整建制保留,整編為正規(guī)軍,成為近代海軍的濫觴。前不久,深圳有政協(xié)委員建議設(shè)立“城管警察”,有其相當(dāng)合理的成份。只要是警察,無論是在森林、鐵道還是民航系統(tǒng),都受人民警察法的授權(quán)和規(guī)范。當(dāng)年公安系統(tǒng)也曾因過多讓聯(lián)防隊(duì)員執(zhí)法引發(fā)許多惡性事件,自人民警察法實(shí)施后,這種現(xiàn)象得到了有效地遏制。無法定授權(quán)的行政權(quán)力是最可怕的,今天城管執(zhí)法中爆出丑聞后,經(jīng)調(diào)查往往主角是臨時(shí)人員。這種現(xiàn)象的多發(fā)就是因?yàn)闆]有一部全國性的法律或行政法規(guī),對城管隊(duì)員的性質(zhì)、錄用、培訓(xùn)、管理進(jìn)行明確的規(guī)范。城管的制度設(shè)計(jì)無法律規(guī)范,因此城管的權(quán)力,既難以用其他公權(quán)力制約,如執(zhí)法的監(jiān)督部門、監(jiān)督的程序、執(zhí)法的責(zé)任承擔(dān)等不明確,約束城管權(quán)力更多地靠地方政府的自覺行為;同時(shí)也難以私權(quán)利來制約,比如能否提出復(fù)議?如果可以,怎樣操作?能否提起行政訴訟?如何提起?以誰為被告?城管執(zhí)法侵犯相對人合法權(quán)益,相對人是否有權(quán)提出國家賠償?這些重大問題必須由國家法律至少全國性行政法規(guī)做明確規(guī)定。

  但在城管丑聞迭出的當(dāng)下,城管執(zhí)法似乎已經(jīng)步入了一種惡性循環(huán)。公眾好像失去了理性看待城管并對城管文明執(zhí)法抱以期望的耐心。那么,城管體制的改革可能會(huì)失去輿論和道義的支持。當(dāng)有人提出對城管執(zhí)法由國家立法確認(rèn)時(shí),相當(dāng)多的人擔(dān)心時(shí)有傷害公民合法權(quán)益的城管會(huì)如虎添翼,遑論建立一支可以限制公民人身權(quán)的“城管警察”了。但如果不啟動(dòng)城管立法,長此以往恐怕使一些城管工作人員產(chǎn)生虱子多了不嫌咬的心理,加劇惡性循環(huán)。

  以道德教化的方式來約束一種具有相當(dāng)權(quán)力的執(zhí)法隊(duì)伍,是很困難的,靠領(lǐng)導(dǎo)層的承諾,更難解決根本問題,必須要一部法律或行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)然,如何讓公眾理解法律既有授權(quán)更有制約,在法律的文本上如何做到權(quán)責(zé)的平衡,當(dāng)然需要立法部門的智慧了。

  城管局長們的承諾能做誰的主

  執(zhí)法者的素質(zhì)將是決定其能否文明執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法的決定因素。這一因素與執(zhí)法者所持的執(zhí)法理念與信守行為的正當(dāng)性是不可分的

  劉國航

  其實(shí),就在3個(gè)月前即今年1月20日,時(shí)在北京參加全國城管(執(zhí)法)局長聯(lián)席會(huì)議的代表曾發(fā)表聲明,表示城管執(zhí)法全體同志對“天門城管打人致死事件”高度重視,深刻反思,查找問題,迅速整改。同時(shí)宣布2008年將啟動(dòng)“全國城管執(zhí)法隊(duì)伍形象建設(shè)年”活動(dòng)。

  我懷疑今年初這次聯(lián)席會(huì)上的“聲明”不一定是南京市城管局長的本意,或者即使他同意這一聲明也未曾向其下屬鄭重傳達(dá)過,否則怎么會(huì)發(fā)生南京城管人員此番瘋狂毆打市民的“超水準(zhǔn)”違法行為,按照老百姓的話說這是“老毛病又犯”了,根本看不到一絲親民、文明與和諧的影子。

  當(dāng)然,時(shí)下國內(nèi)簽名承諾的場合數(shù)不勝數(shù),簽名的人不一定要負(fù)什么法律責(zé)任,何況一個(gè)城管局長的簽名也未必就能阻擋住那些公然置行政執(zhí)法人員形象于不顧的城管人員實(shí)施暴力的惡行。只是建議今后凡是欲簽名或聯(lián)署表態(tài)的各地城管局長們,如果你們做不了屬下們的主,就不要代替人家鄭重承諾要“文明執(zhí)法”,反之一旦留下說話不算數(shù)或者放“空炮”的印象,以后你再稱什么“深刻反思,查找問題,迅速整改”之類,就是說破天也無人相信了。

  一些城管執(zhí)法人員的暴力執(zhí)法何以大行其道,實(shí)質(zhì)上是法外特權(quán)在作怪,尤其是當(dāng)這種行為遭遇旁觀者質(zhì)疑時(shí),就必然將來自社會(huì)公眾的監(jiān)督也視同“阻礙執(zhí)法”。當(dāng)一次次城管暴力執(zhí)法為人非議時(shí),人們都為這種權(quán)力的幾無制約與監(jiān)督的現(xiàn)狀而深感不滿意和遺憾。

  不過,一些城管人員似乎也有自己的“委屈”與理由:單純依靠“文明執(zhí)法”遏制不了一些影響和妨礙城市的不良行為,遇到頗不接受管理的“刁民”型人物,你不顯示出應(yīng)有的執(zhí)法威嚴(yán),好似就不會(huì)收到執(zhí)法的相應(yīng)效果。一句話,即便出現(xiàn)了一定的暴力行為,也是情勢所逼,并非城管人員的本意和習(xí)慣。應(yīng)該說,這也是一次次城管暴力執(zhí)法行為發(fā)生的“潛因素”之一,值得我們認(rèn)真反思。

  “文明執(zhí)法”與嚴(yán)格執(zhí)法可謂目標(biāo)一致、相輔相承,其目的都是為了營造城市的良好生產(chǎn)和生活環(huán)境,維護(hù)國家和人民群眾的切身利益。在某種程度上,嚴(yán)格執(zhí)法更多體現(xiàn)出法律自身的極大權(quán)威性而非執(zhí)法手段的如何威嚴(yán),它所倚重的是社會(huì)公眾對行政執(zhí)法的內(nèi)心尊重與實(shí)際服從,而不是城市街巷路面上的“窮追猛打”。

  至今我仍篤信執(zhí)法者的素質(zhì)是其能否文明執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法的決定因素。這一因素與執(zhí)法者所持的執(zhí)法理念與信守行為的正當(dāng)性是不可分的。這也意味著,每個(gè)普通的行政執(zhí)法者的自身素質(zhì)不是其上級部門或領(lǐng)導(dǎo)所能強(qiáng)行灌輸和教育的,而必須源自其內(nèi)心的接受與培育,以及遵從嚴(yán)格執(zhí)法的堅(jiān)定信念。那種動(dòng)輒以“宣誓”、“簽名”和隨意“承諾”以換取社會(huì)公眾對某些行政執(zhí)法人員信任的做法是不足取的,解救不了個(gè)別行政執(zhí)法人員形象受損的現(xiàn)實(shí),弄不好還會(huì)留下笑柄。

  由此聯(lián)系到具體的城管隊(duì)伍管理上,我們目前迫切需要的是建設(shè)一支素質(zhì)好、責(zé)任強(qiáng)、不被群眾懼怕的城管行政執(zhí)法人員,正可謂“人民城市人民管”,安有廣大社會(huì)公眾怕自己信任的管理人員的道理?如果這個(gè)難題得以破解,目前“城管毆人”的老毛病便沒有理由屢屢再犯。當(dāng)然,對一些所謂不輕易服從管理的個(gè)別“刁民”型人來說,依法辦事和嚴(yán)格執(zhí)法不意味著任意縱容和隨意處置。至于那些視法律為兒戲的個(gè)別人,也應(yīng)該知道自己違法后所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,而不是走向相反。

編輯:朱鵬英】
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