|
中國加強依法立法
要法治不要人治，已成為當今中國上至最高領(lǐng)導(dǎo)人、下到平民百姓的共同呼聲。九屆全國人大二次會議上，“依法治國”被寫進憲法�，F(xiàn)在，中國有幾百部法律和有關(guān)法律問題的決定產(chǎn)生著效力，八百多個國務(wù)院的行政法規(guī)發(fā)揮著威力，七千多件地方性法規(guī)已由省級人大及其常委會制定或批準，具有生命力。
一時間，法律不夠，上法規(guī)；法規(guī)不夠，上規(guī)章；規(guī)章不夠，又制定大量的規(guī)范性文件、制度……社會生活中，似乎處處、時時、事事都走向有法可依、有章可循了。
但是，所有這些“立法”活動都合法嗎？數(shù)以千計的法、規(guī)、章、制，有沒有披著“法治”外衣，實質(zhì)正在侵害民眾的合法權(quán)益呢？例如，有的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章中，設(shè)置了審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費權(quán)、處罰權(quán)。因為收費、罰款是滿足部門、地方利益的捷徑。大家在劃分管理權(quán)限時，互不相讓，你管，他也管，誰都不聽誰的。權(quán)限交叉，效力重疊，對同一事項卻有些不同規(guī)定，有時法律、法規(guī)、規(guī)章相互“撞車”，人們無所適從。
一個衡量標準即將出臺——三月五日召開的九屆全國人大三次會議，將審議立法法草案。立法法和監(jiān)督法、結(jié)社法等一樣，是與憲法相關(guān)的基本法律。它將具體規(guī)范中國的立法活動。
針對現(xiàn)實 依法立法
現(xiàn)實中，這樣的事不少：某個負責起草法律草案的行政部門，千方百計，通過立法或修訂法律，擴大、固定自己的權(quán)力，用法律手段要權(quán)、要錢；同時又淡化、回避本應(yīng)承擔的責任和義務(wù)。
于是，負責起草鐵路法草案的部門，在最初提交的法律案中，較多強調(diào)如何動員財力、物力、人力，發(fā)展鐵路，社會各界應(yīng)該如何愛護鐵路，但對鐵路運輸企業(yè)應(yīng)承擔哪些責任和義務(wù)，輕描淡寫。該草案審議時，有人尖銳地指出：“人民鐵路人民愛”講得多，“人民鐵路為人民”強調(diào)不夠。
再有，負責起草氣象法草案的行政部門試圖通過立法爭取專營權(quán)、罰款權(quán)、有償服務(wù)權(quán)，對其他部門應(yīng)該如何協(xié)助發(fā)展氣象事業(yè)規(guī)定得較多，對氣象部門自身如何服務(wù)、如何履行職責則規(guī)定得很少……
好在嚴格、深入、民主的法律審議程序，糾正了不適當?shù)財U大部門權(quán)力的傾向：鐵路法草案提交表決前的最后一稿做出重要修改：增補鐵路運輸企業(yè)應(yīng)承擔的五方面責任和義務(wù)。氣象法草案經(jīng)過三次審議，出臺前，在總則中明確：氣象工作應(yīng)把公益服務(wù)放在首位；在確保公益性無償服務(wù)前提下，氣象臺站可以依法開展有償服務(wù)；要及時主動為當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障性、公益性的氣象信息。
個別法律草案中的問題固然解決了，但立法工作中出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一現(xiàn)象，仍帶有普遍性。有的機關(guān)越權(quán)制定法規(guī)、規(guī)章；有些法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸，法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間相互矛盾、沖突；有些法規(guī)、規(guī)章質(zhì)量不高，不顧國家整體利益，卻為部門、地方爭局部利益。這些問題在一定程度上損害了國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，也給執(zhí)法造成混亂。
立法法就針對上述問題制定。它在總則中指出：立法應(yīng)當依照法定的權(quán)限和程序，維護法制的統(tǒng)一和尊嚴；應(yīng)當體現(xiàn)人民的利益，遵循民主和公開原則；應(yīng)當遵循公民權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)權(quán)力與責任相平衡的原則。
其實，上述原則，也是中國憲法倡導(dǎo)的。只不過，立法法是把憲法的規(guī)定進一步具體化，為各類立法活動提供了具體、可操作的規(guī)范。
法制統(tǒng)一 各顯身手
談到立法法，離不開一個重要問題：中國現(xiàn)有的立法體制是怎樣的？應(yīng)作出那些法律規(guī)范，更有效地保障、發(fā)展民主與法制？
中國憲法規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸�！蓖瑫r，憲法也強調(diào)：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性原則�！�
中國是單一制國家，中央對國家實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時，中國又人口眾多，地域遼闊，各地區(qū)政治經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡。從一定意義上說，好的立法體制，就是既能維護國家法制統(tǒng)一，又調(diào)動地方的主動性、積極性，允許地方在一定范圍內(nèi)擁有資助決策權(quán)，加速中國依法治國的進程。
從世界范圍看，其他國家的立法體制，大致可分成三類：
——一級立法體制。立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使，地方?jīng)]有立法權(quán)。實行一級立法體制的國家，一般都是單一制的國家，如日本、比利時、挪威等。
——兩級立法體制。立法權(quán)由中央和地方共同行使。實行兩級立法體制的國家，一般都是聯(lián)邦制國家，如美國、德國、加拿大等。這些國家都在憲法中對聯(lián)邦、州或各成員邦的立法權(quán)限作出明確劃分：凡屬聯(lián)邦管理的事務(wù)和跨州的事務(wù)，服從聯(lián)邦法律；凡屬于州來管理、屬于州范圍內(nèi)的事務(wù)，則服從州法律。聯(lián)邦和州都有各自的司法體系。
——一元兩級立法體制。立法權(quán)主要掌握在中央，同時，在保證法制統(tǒng)一的前提下，允許地方有一定的立法權(quán)。實行這種立法體制的，既有聯(lián)邦制國家，如巴西；也有單一制國家，如意大利。
目前，中國的現(xiàn)實情況比較接近第三種，有的學(xué)者概括為“一元性、三分支”：
“一元性”，是指全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，制定法律；只有全國人大常委會才擁有法律解釋權(quán)。例如，屬于法律審判工作中具體運用法律的問題，最高人民法院可作解釋；但是，當解釋與常委會的解釋不一致時，則以全國人大常委會的解釋為準。
“三分支”，是指第一，國家最高行政機關(guān)——國務(wù)院，可以制定行政法規(guī)。第二，省級人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)（較大市的人大及其常委會也享有地方性法規(guī)的一定立法權(quán)）。第三，民族自治地方，包括自治區(qū)、自治州、自治縣的人大有權(quán)制定自治條例和單行條例。中國還有經(jīng)濟特區(qū)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定廣東、福建、海南和深圳、廈門、汕頭、珠海三省四市，可以制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。
立法法草案基本肯定了中國現(xiàn)有的立法體制，具體表現(xiàn)在：
——憲法之上，下服從上。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸；行政法規(guī)不得同法律相抵觸；地方性法規(guī)不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。
——民族地區(qū)，可以變通。民族自治地方的立法權(quán)限比一般地方的立法權(quán)限大，可以通過自治條例和單行條例，對法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定；但是，不得違背法律或行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通。雖然自治條例和單行條例具有更多靈活性，但也有比行政法規(guī)、地方性法規(guī)更嚴格的監(jiān)督程序——需要報經(jīng)上級人大常委會批準，才能生效。
——經(jīng)濟特區(qū)，自主性大。立法法草案規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會，可以經(jīng)全國人大授權(quán)，制定法規(guī)；這些法規(guī)只要遵循憲法的規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則即可。這就意味著經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)可以在一些具體規(guī)定上，與法律、行政法規(guī)不一致。
至于香港和澳門，在“一國兩制”、高度自治下，其立法權(quán)限則十分廣泛——全國性的法律中，除由基本法附件所列的少數(shù)幾件在特別行政區(qū)施行或由特別行政區(qū)立法實施外，特別行政區(qū)所需的刑事、民事、經(jīng)濟等法律，都由特區(qū)立法機關(guān)根據(jù)基本法制定。在這個層面上，港澳的情況，可以算作中國基本立法體制中的例外。
專有權(quán)限 不容染指
立法體制既統(tǒng)一，又分層次，就引出另一個問題——立法權(quán)限應(yīng)如何劃分？
雖然憲法和有關(guān)法律對劃分立法權(quán)限作了規(guī)定，但總的來說，還比較原則。比如哪些事項應(yīng)當由中央統(tǒng)一立法，哪些可以由地方制定法規(guī)；哪些事項應(yīng)當由權(quán)力機關(guān)立法，哪些事項可以由行政機關(guān)制定法規(guī)，都不很明確。
憲法至上。依據(jù)憲法，立法法草案把中央的專有立法權(quán)具體化，進一步明確了國家立法權(quán)的范圍和內(nèi)容。它為享有國家立法權(quán)的全國人大及其常委會劃出九類專有權(quán)限：
一，主權(quán)，即有關(guān)國家領(lǐng)土、國防、外交、國籍等涉及國家主權(quán)方面的事項；
二，職權(quán)，即各級人大、政府、法院和檢察院的組織和職權(quán)，它們的相互關(guān)系；
三，自治，即民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；
四，刑事，即犯罪與刑罰；
五，人權(quán)，即涉及公民政治權(quán)利、人身自由權(quán)利的強制措施和處罰，財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)、強制劃撥等強制措施；
六，民事，即物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、婚姻家庭、財產(chǎn)繼承等民事基本規(guī)范；
七，司法，即訴訟和執(zhí)行制度，律師、公證、仲裁制度；
八，經(jīng)濟，即財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度；
九，其他應(yīng)當由全國人大及其常委會立法的事項。
立法法草案規(guī)定，在上述事項，只能由全國人大及其常委會制定法律，國務(wù)院經(jīng)過授權(quán)可以制定有關(guān)行政法規(guī)，地方人大及其常委會不能就此制定地方性法規(guī)。此范圍以外的事項，在國家尚未制定法律或行政法律時，地方可以根據(jù)實際需要，先制定地方性法規(guī)；可是，一旦國家對此制定法律或行政法規(guī)后，地方性法規(guī)如與之抵觸，就無效。
簡而言之，只能由中央立的法，地方不許立；中央可立、可不立、且還沒立的，地方可以先立；一旦中央就此立了法，地方就得貫徹實施�！爸醒搿眱�(nèi)部，分為權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)兩部分，權(quán)力機關(guān)可以授權(quán)行政機關(guān)和地方制定自己該立、還沒立的法。但是，在權(quán)力機關(guān)該立的法中，有一些無論如何也不能授權(quán)別人去立，那就是涉及國家主權(quán)、犯罪與刑罰、公民政治權(quán)利和人身自由權(quán)利的強制措施和處罰、司法制度等。
以往，全國人大常委會曾兩次授權(quán)國務(wù)院，制定有關(guān)行政法規(guī)。確定國家的稅種,本是全國人大及其常委會的權(quán)力。但一九八四年，常委會授權(quán)國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請常委會審議。一九八五年，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院，對于有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行規(guī)定或條例，頒布實施，并報常委會備案；經(jīng)過實踐檢驗，條件成熟時，再由全國人大或其常委會制定法律。
法律在手 民主在心
九屆全國人大三次會議是新千年中國的第一次人代會。站在這非比尋常的歷史關(guān)口，人們不禁回首、前瞻�！拔母铩笔陸K痛的經(jīng)歷，無論如何不能忘卻。當時，人代會十年沒召開過，憲法成了一張廢紙，數(shù)以千萬計的無辜百姓流離失所，家破人亡。歸根到底，民主和法制不健全，是“文革”浩劫發(fā)生和發(fā)展的根本原因。
二十年前，鄧小平說，沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化；保障民主，必須加強法制�，F(xiàn)在，近三千名全國人大代表在審議立法法草案的過程中，將實踐這些理論。
草案字里行間，明確、莊嚴、驕傲地顯示著民主本色。
劃分立法權(quán)限時，草案提出，對國家主權(quán)、犯罪與刑罰、公民政治權(quán)利和人身自由權(quán)利的強制措施和處罰、司法制度等事項，全國人大及其常委會必須親自制定法律，不能授權(quán)中央政府或地方代勞。
為保證立法民主、嚴肅、科學(xué)，真心實意地廣泛聽取各方面意見，集中民意、民志、民智，提高立法質(zhì)量，草案在總則中承諾：立法要“遵循民主和公開原則，保障人民通過各種途徑參與立法活動”。
對于國務(wù)院制定行政法規(guī)，草案要求，起草過程中，應(yīng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織、專家和利害相對人意見�！皩ι婕拜^多數(shù)公民切身利益的行政法規(guī)，起草單位應(yīng)當公開舉行聽證會，聽取意見。聽證會應(yīng)當有與該行政法規(guī)有關(guān)的機關(guān)、社會團體和公眾代表參加�！�
為促進法案充分審議，在規(guī)定立法程序時，立法法草案要求，提請全國人大會議審議的法案，應(yīng)在會議舉行前一個月將法律草案發(fā)給代表；有關(guān)法律案的審議結(jié)果報告中，對重要的不同意見，應(yīng)予以說明，并向全體代表公布。列入全國人大常委會審議的法律案，應(yīng)在會議舉行的七日前，將法律草案發(fā)給常委會組成人員；該法案“一般應(yīng)當經(jīng)三次審議才能交付表決”等等。
切實受到法律保障的民主，看得見，摸得著。立法法草案要求，法律應(yīng)明確規(guī)定實施時間；“凡需要公民承擔義務(wù)的法律一般應(yīng)當在簽署公布一個月以后才能施行”。法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，“但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外�！�
已由全國人大常委會會議審議過的立法法草案，極有可能在九屆全國人大三次會議上通過。人們希望，經(jīng)過修改、完善的法案有效實施，國家能根據(jù)憲法和立法法等法律，對現(xiàn)有的各種法律、法規(guī)、規(guī)章等，進行一次徹底整理，從而為建立有中國特色社會主義法律體系、為依法治國打下堅實基礎(chǔ)。
|
