有關(guān)中央將集中使用一部分土地出讓金的說(shuō)法終于基本得到證實(shí)。據(jù)悉，為發(fā)揮土地出讓金收益的長(zhǎng)效使用性，抑制當(dāng)屆地方政府的賣(mài)地沖動(dòng)，同時(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，從土地出讓金入手的又一項(xiàng)宏觀調(diào)控政策正在醞釀之中。目前，財(cái)政部等部委正加緊制定土地出讓金的改革方案，部分地方可能會(huì)建立專門(mén)的國(guó)有土地收益基金。
如果土地出讓金新政真的得以大面積實(shí)施，那么將對(duì)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的非理性繁榮起到釜底抽薪式的治本功效；并且，從更寬廣的視角來(lái)看，沿著這一適度集權(quán)方向推進(jìn)的政府治理層面上的改革，是彌補(bǔ)我國(guó)分權(quán)體制下許多體制不足的必要配套舉措。
首先來(lái)看對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的意義。中央針對(duì)地方政府的政策發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，即讓房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮的受益者承擔(dān)宏觀調(diào)控的成本。
回顧2005年的調(diào)控，對(duì)地方政府的要求多為框架性條款，措施的語(yǔ)焉不詳在很大程度上解釋了調(diào)控的無(wú)果而終。而此次調(diào)控最大的特色就是，直接給地方政府開(kāi)出了數(shù)字化的任務(wù)單：90平方米以下套型必須占總面積的70%以上；中低價(jià)位、中小套型、廉租房的土地供應(yīng)，占居住房用地供應(yīng)總量的70%以上；拆遷規(guī)模不能高于2005年……
現(xiàn)在，基本證實(shí)的土地出讓金政策進(jìn)一步表明，上述要求還不是地方政府需要承擔(dān)的全部成本。長(zhǎng)期以來(lái)，土地出讓金被稱為地方政府的“第二財(cái)政”，屬預(yù)算外收入。在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。這給地方政府的財(cái)政收支留下了巨大的操作空間，并有利于地方和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商形成攻守同盟。同時(shí)，中央和社會(huì)公眾被“邊緣化”，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)任何有價(jià)值的具體細(xì)節(jié)不得而知，不可避免地處于信息劣勢(shì)。
現(xiàn)有信息顯示，相關(guān)政策可能從三大方面作出調(diào)整：一是把土地出讓金收支納入財(cái)政預(yù)算范疇，中央財(cái)政分享一部分，以擴(kuò)大向其他地區(qū)比如中西部省份的轉(zhuǎn)移支付力度；二是在地方建立“國(guó)有土地收益基金”，給后任政府預(yù)留一些發(fā)展建設(shè)資金，避免“寅吃卯糧”；三是增大征地拆遷補(bǔ)償和農(nóng)民社會(huì)保障。
我們似乎可以有這樣的理性預(yù)期：如果房屋供給結(jié)構(gòu)的硬性要求得到嚴(yán)格執(zhí)行，而地方政府又必須與中央共享土地出讓的收益，那么，一方面，地方政府從推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)度繁榮中所得到的好處將大大降低，其推波助瀾的積極性也將隨之下降；另一方面，中央分享土地出讓金的前提是要規(guī)范土地價(jià)格的核算，這意味著地方政府和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商所構(gòu)建的土地成本的黑箱將被打開(kāi)，而信息的透明化是一個(gè)理性的房地產(chǎn)市場(chǎng)的必要前提。
其次，在集中統(tǒng)籌使用土地出讓金這一案例上所透露出的適度集權(quán)趨勢(shì)，將成為我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制的重要補(bǔ)充。
從地方政府財(cái)政獨(dú)立性的角度，我國(guó)中央和地方分權(quán)的程度超過(guò)了大多數(shù)聯(lián)邦制國(guó)家，是世界上分權(quán)最為徹底的國(guó)家之一。這種財(cái)政的激勵(lì)促進(jìn)著地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡在體制上的重要締造者。與此同時(shí)，地方政府過(guò)度關(guān)心GDP指標(biāo)正在帶來(lái)越來(lái)越多的問(wèn)題。地方政府為了招商引資并凸顯政績(jī)，大興基礎(chǔ)設(shè)施，而降低對(duì)一些基本公共物品的提供，地區(qū)之間的不平衡仍處在高位的上升通道之中。這些問(wèn)題意味著，在通過(guò)向地方政府分權(quán)以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，還需要在一些方面適度輔以集權(quán)。
從這個(gè)角度，可以把集中使用土地出讓金看作是走向適度集權(quán)的具有始作俑意義的舉措。在現(xiàn)實(shí)的圖景里，與土地增值相聯(lián)系的巨大資源在地區(qū)間分配極為不平衡，如果任其發(fā)展，沿海和內(nèi)地、中心城市和外圍城市之間兩極分化的“馬太效應(yīng)”將持續(xù)增強(qiáng)，本已捉襟見(jiàn)肘的落后地方的財(cái)政只能犧牲更多的對(duì)教育等公共服務(wù)的投入。并且，地方官員考慮到自己的任期，理性權(quán)衡的結(jié)果必然形成其短期的機(jī)會(huì)主義行為：盡可能快地榨干土地增值的全部好處，而其繼任者要想表現(xiàn)得更為出色，只能想辦法推動(dòng)新一輪的房地產(chǎn)高漲了。
在減少由分權(quán)所帶來(lái)的成本方面，中央集中使用部分土地出讓金開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)平衡區(qū)域發(fā)展和兼顧弱勢(shì)人群利益的良好動(dòng)向。
(來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 作者：傅勇 復(fù)旦大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心)
