中新網(wǎng)11月27日電 自1990年行政訴訟法正式頒布實施以來，“民告官”這種千百年來讓中國人想都不敢想的事被越來越多的人們熟悉和了解。日前，由中國政法大學(xué)法學(xué)院院長馬懷德主持起草的一份包括十章共195條的行政訴訟法修改建議稿在業(yè)內(nèi)引起廣泛關(guān)注。

　　據(jù)檢察日報報道，自1990年行政訴訟法正式頒布實施以來，“民告官”這種千百年來讓中國人想都不敢想的事被越來越多的人們熟悉和了解。12年來，作為中國民主政治進(jìn)程中一個重要的里程碑，行政訴訟法在解決大量行政糾紛，保障人權(quán)，維護(hù)行政法治等方面發(fā)揮了重要作用。然而，與此同時，在實踐中又面臨公民“不愿告”、“不敢告”、“不想告”，法院“受理難”、“審理難”、“執(zhí)行難”等種種問題，對這一法律的修改已成必然之勢。

　　報道說，這次有關(guān)專家關(guān)注的焦點落在受案范圍如何擴(kuò)大、提高行政案件審級、公益行政訴訟納入立法、加大行政執(zhí)行的力度四個方面。

　　——焦點之一：受案范圍如何擴(kuò)大

　　受案范圍過窄，導(dǎo)致大量的行政爭議案件無法進(jìn)入行政訴訟程序，是現(xiàn)行行政訴訟法最為突出的問題。修改建議稿主要通過兩種方式在擴(kuò)大受案范圍上作出努力：一是對法院受理案件的范圍由原先的列舉規(guī)定改為概括規(guī)定，對法院不予受理的事項仍使用列舉規(guī)定。二是規(guī)定除國務(wù)院的行為外，其他抽象行為都在法院的受理范圍之內(nèi)。

　　受案范圍需要擴(kuò)大，在學(xué)界和實務(wù)界已達(dá)成共識，問題的關(guān)鍵在于作多大程度的擴(kuò)展。清華大學(xué)于安教授認(rèn)為，司法對行政的干預(yù)程度涉及到行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，這也是行政訴訟法最核心的問題。在世貿(mào)組織的規(guī)則里，行政訴訟的受案范圍不僅限于行政機(jī)關(guān)和其授權(quán)的機(jī)關(guān)，還包括很多公共組織，全球背景下的行政法改革必須在立法技術(shù)和制度設(shè)計上對此給予充分考慮。國務(wù)院法制辦汪永清司長認(rèn)為，行政權(quán)與司法權(quán)在社會生活中扮演不同的角色，行政權(quán)不應(yīng)過多地跑到司法權(quán)領(lǐng)域，但也不可矯枉過正。

　　——焦點之二：提高行政案件審級

　　行政訴訟是對行政機(jī)關(guān)行為進(jìn)行法律審查的制度，是中國惟一以法律手段控制國家權(quán)力的制度，因此對法院的獨立性要求更為迫切。修改建議稿提出在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上提高行政案件的審級的設(shè)想，即增加中級人民法院、高級人民法院管轄的一審行政案件，擴(kuò)大地域管轄中的選擇范圍，行政案件由被告或者原告所在地人民法院管轄，如果原、被告在同一個法院轄區(qū)的，原告可以申訴其所在地人民法院的上級人民法院指定最鄰近法院管轄。這一方案對現(xiàn)行制度的改變不大，比較現(xiàn)實可行但是不夠徹底。另一種方案為取消基層人民法院對行政案件的管轄權(quán)，由中級人民法院管轄第一審行政案件各級人民法院根據(jù)地域、人口分布等情況設(shè)立若干巡回法庭以方便當(dāng)事人訴訟。中央民族大學(xué)熊文釗教授提出，在現(xiàn)行的憲政體制下，可考慮將司法區(qū)域與行政區(qū)域分離，以提高行政審判的效果。

　　——焦點之三：公益行政訴訟納入立法

　　中國至今尚未建立公益訴訟制度，許多公共利益在遭受違法行政活動侵害時，因沒有適合的原告及相應(yīng)的法律依據(jù)，而不能得到法律的救濟(jì)。公益行政訴訟是近年來學(xué)術(shù)界探討較多的比較成熟的問題之一，將其納入立法順理成章。修改建議稿增加了有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，在公益行政訴訟的原告資格的規(guī)定上，采取了提起公益訴訟以檢察機(jī)關(guān)為主，以公民、法人或其他組織為輔的原則。

　　此外，在訴訟參加人中，修改建議稿在原告和被告制度的確定上也受到有關(guān)專家的普遍認(rèn)同。原告資格限定為：自然人、法人或者其他組織提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與被訴的行政行為有法律上的利益，即相關(guān)法律要求行政機(jī)關(guān)作出或者不作出行政行為時應(yīng)當(dāng)考慮且通過訴訟值得保護(hù)的利益。在確定誰為被告的問題上，修改建議稿按照“誰行為，誰為被告”的思路，將其簡化規(guī)定為作出行政行為的行政組織是被告，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告或作出原行政行為的機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。

　　——焦點之四：加大行政執(zhí)行的力度

　　現(xiàn)行法律關(guān)于執(zhí)行問題的規(guī)定過于簡單，這是造成當(dāng)前行政裁判“執(zhí)行難”的一個重要原因。修改建議稿試圖在以下兩個方面作出努力：一是規(guī)定第一審負(fù)責(zé)執(zhí)行的管轄，申請期限為“三個月”或者“六個月”，為了維護(hù)公共利益，賦予檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)等內(nèi)容。二是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)個人的法律責(zé)任。此外，還規(guī)定了對行政機(jī)關(guān)采取執(zhí)行罰、對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行罰款、通知上級機(jī)關(guān)督促履行、在政府公報上發(fā)表公告督促其履行、對行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人處以藐視法庭罪追究其刑事責(zé)任等多種有力措施，以達(dá)到促使行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的目的。北京市一中院李新生院長認(rèn)為，�？郾粓�(zhí)行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的工資的創(chuàng)意很好，勢必對解決實踐部門中的困難起到切實的幫助。

　　此外，修改建議稿還在設(shè)想建立獨立行政法院、統(tǒng)一起訴期限，規(guī)定簡易程序，取消行政訴訟不得調(diào)解，將“不停止執(zhí)行原則”改為“停止執(zhí)行原則”，擴(kuò)大行政賠償范圍等方面進(jìn)行了有建設(shè)意義的思考。

　　北京大學(xué)公法研究中心主任姜明安教授認(rèn)為，此次行政訴訟法修改建議稿吸收了12年來行政訴訟發(fā)展的審判經(jīng)驗、司法解釋及學(xué)術(shù)研究的成果，是依法行政在行政訴訟領(lǐng)域的一次有益探討。國家行政學(xué)院院長應(yīng)松年認(rèn)為，行政訴訟法是中國政治體制改革的突破口，現(xiàn)在對行政訴訟法的修改是大修大改，還是小修小補(bǔ)是必須首先確定的基本原則。此稿的理論設(shè)想和創(chuàng)新的落實也有待于方方面面體制的改革及行政法領(lǐng)域內(nèi)基本理論的進(jìn)一步厘清。“無論如何，它為今后行政訴訟法的改革樹立了一個攻擊的‘靶子’，具有重要的理論和實踐意義”，應(yīng)松年這樣評價道。(劉文暉)