歷時(shí)兩年訴訟才塵埃初定的“政府采購(gòu)第一案” —北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司(下稱“現(xiàn)代沃爾公司”)訴財(cái)政部政府采購(gòu)行政不作為一案再起波瀾。6月7日，因敗訴方財(cái)政部不服一審判決提出上訴，北京市高級(jí)人民法院公開(kāi)審理了此案。
財(cái)政部提出三點(diǎn)上訴意見(jiàn)，認(rèn)為此案中發(fā)改委才是負(fù)有主管監(jiān)督職責(zé)的部門(mén)，原判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤。財(cái)政部并稱“每年數(shù)千億的采購(gòu)資金均按上述模式分別管理，而一審判決否定了這一模式，將嚴(yán)重影響行政管理工作。”本案未當(dāng)庭宣判。
一項(xiàng)總額高達(dá)114億元的公共衛(wèi)生醫(yī)療救治項(xiàng)目采購(gòu)，應(yīng)該由發(fā)改委負(fù)責(zé)監(jiān)管，還是財(cái)政部監(jiān)管？因?yàn)椤墩少?gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》及其它一些法律法規(guī)的重疊，政府部門(mén)之間的責(zé)任權(quán)力到底應(yīng)如何清晰地劃分？—這些問(wèn)題籍由“政府采購(gòu)第一案”二審被拋了出來(lái)，但尚無(wú)定論。
認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤？
財(cái)政部認(rèn)為，一審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。其一，現(xiàn)代沃爾公司投訴的項(xiàng)目，是國(guó)家醫(yī)療救治體系項(xiàng)目的一個(gè)組成部分，屬于國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的投訴，依照《 招標(biāo)投標(biāo)法》、《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見(jiàn)》(下稱“《意見(jiàn)》”)和《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督暫行辦法》(下稱“《辦法》”)的明確規(guī)定，應(yīng)由國(guó)家發(fā)改委受理并作出處理決定，并非如一審判決認(rèn)定的“屬于財(cái)政部的監(jiān)督管理權(quán)限范圍”。
財(cái)政部還強(qiáng)調(diào)，“每年數(shù)千億的采購(gòu)資金均按上述模式分別管理，而一審判決否定了這一模式，將嚴(yán)重影響行政管理工作�！�
其二，基于上述《意見(jiàn)》和《辦法》，財(cái)政部在接到現(xiàn)代沃爾公司投訴后，經(jīng)過(guò)聯(lián)席會(huì)議研究將投訴材料轉(zhuǎn)給發(fā)改委處理，屬于正確履行法定職責(zé)。同時(shí)，財(cái)政部也將投訴移交結(jié)果轉(zhuǎn)告了現(xiàn)代沃爾公司，履行了告知義務(wù)。所以，財(cái)政部對(duì)現(xiàn)代沃爾公司的投訴事項(xiàng)進(jìn)行了積極處理，并非如一審判決認(rèn)定的“未履行法定職責(zé)”。
對(duì)此，現(xiàn)代沃爾公司的代理人、北京市遼海律師事務(wù)所高級(jí)律師谷遼海反駁稱，財(cái)政部籠統(tǒng)地認(rèn)為本案爭(zhēng)議的采購(gòu)對(duì)象屬于重大項(xiàng)目，但究竟什么是重大項(xiàng)目呢？財(cái)政部并沒(méi)有提供事實(shí)材料和法律依據(jù)進(jìn)行證明。而我國(guó)《政府采購(gòu)法》卻明確規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)貨物、工程和服務(wù)的政府采購(gòu)活動(dòng)負(fù)有法定的監(jiān)管職責(zé)，其中什么是貨物，什么是工程，什么是服務(wù)均有明確的界定，不存在任何爭(zhēng)議。“財(cái)政部援引的相關(guān)部門(mén)規(guī)定顯然不能與《政府采購(gòu)法》進(jìn)行抗辯。”谷遼海說(shuō)。
至于財(cái)政部稱其將原告的投訴轉(zhuǎn)交發(fā)改委處理，且已將該情況告知原告，已履行了法定職責(zé)的答辯理由，谷遼海認(rèn)為財(cái)政部并沒(méi)有在法定的舉證期限內(nèi)向法院提供相應(yīng)的證據(jù)材料。
適用法律錯(cuò)誤？
財(cái)政部還認(rèn)為，一審判決適用法律錯(cuò)誤，本案應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》 第十三條第二款和第六十七條規(guī)定及《 招標(biāo)投標(biāo)法》、《意見(jiàn)》和《辦法》。
《政府采購(gòu)法》第十三條雖然規(guī)定，財(cái)政部門(mén)是監(jiān)督管理部門(mén)，但該條第二款明確“各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門(mén)依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)”；同時(shí)在第六十七條中也明確“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督”。
根據(jù)上述條款，以及《 招標(biāo)投標(biāo)法》、《意見(jiàn)》和《辦法》，財(cái)政部將現(xiàn)代沃爾公司的投訴轉(zhuǎn)給國(guó)家發(fā)改委處理，符合法律規(guī)定。
現(xiàn)代沃爾公司的代理律師谷遼海則反駁稱，首先，財(cái)政部在原審法院舉證期限和法庭調(diào)查中，并沒(méi)有向原審法院舉證證明，本案應(yīng)該適用《政府采購(gòu)法》 第十三條第二款和第六十七條的規(guī)定。而據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》，“被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)�！�
其次，財(cái)政部提供的規(guī)范性文件頒布時(shí)間均在《政府采購(gòu)法》之前，按照新法優(yōu)于舊法的原則，自然應(yīng)該適用新法的規(guī)定。而且，《政府采購(gòu)法》第六十七條所指的“其他監(jiān)管部門(mén)”明確指的是審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，而非國(guó)家或地方的發(fā)改委。
第三，財(cái)政部今年1月出臺(tái)的三份規(guī)范性文件—《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》、《加強(qiáng)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格評(píng)審管理的通知》和《中央單位政府集中采購(gòu)管理實(shí)施辦法的通知》進(jìn)一步證明了財(cái)政部就是國(guó)家重大項(xiàng)目的監(jiān)督管理部門(mén)。“通常情況下，中央各部委采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)大部分都屬于國(guó)家重大項(xiàng)目，數(shù)千萬(wàn)元的采購(gòu)項(xiàng)目比比皆是，如果按財(cái)政部的邏輯和所舉的證據(jù)，那么他們所出臺(tái)的規(guī)范文件顯然是要與《招標(biāo)投標(biāo)法》相抗衡了�！惫冗|海說(shuō)。
部委權(quán)力之爭(zhēng)？
“從法律角度看，這起案件其實(shí)并不復(fù)雜�！墩少�(gòu)法》對(duì)于誰(shuí)是政府采購(gòu)的監(jiān)管主體已有明確規(guī)定。之所以糾纏至今沒(méi)有結(jié)果，是因?yàn)榇税赣|及了如何劃分政府部門(mén)權(quán)力的難題�！币晃辉�(jīng)參與《政府采購(gòu)法》起草的專(zhuān)家對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)。
據(jù)這位專(zhuān)家介紹，在《政府采購(gòu)法》頒布前，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)一直處于 “群雄割據(jù)”的狀態(tài)，政府有關(guān)部門(mén)既是采購(gòu)人又是監(jiān)督人，擔(dān)當(dāng)雙重角色，權(quán)力難以受到有效約束和限制。2003年1月1日《政府采購(gòu)法》實(shí)施后，法律第一次統(tǒng)一了政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的主管機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，那就是各級(jí)財(cái)政部門(mén)。
“可是，《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施后，出于自身利益的考慮，各部門(mén)仍然爭(zhēng)相頒布各自的部門(mén)規(guī)章，爭(zhēng)奪屬于本部門(mén)的工程建設(shè)項(xiàng)目，從而形成了部門(mén)爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象。而部門(mén)爭(zhēng)權(quán)，又形成了監(jiān)督主體重疊，無(wú)法有效監(jiān)管的惡果�！� 這位專(zhuān)家說(shuō)，“比如現(xiàn)在重大項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批，是由發(fā)改委負(fù)責(zé)的，但很多時(shí)候，發(fā)改委又是這些項(xiàng)目的采購(gòu)人，最后，還要擔(dān)當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。既當(dāng)‘運(yùn)動(dòng)員’又當(dāng)‘裁判員’，怎么可能形成有效的監(jiān)督機(jī)制？”
因此，對(duì)于財(cái)政部與發(fā)改委的“分工模式”被一審判決所否定，谷遼海律師認(rèn)為“是件好事”：“一審判決是司法實(shí)踐第一次嚴(yán)格地依照法律規(guī)定，認(rèn)真地劃清了部委之間的權(quán)力之爭(zhēng)，第一次從法院判決中，明確了中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)統(tǒng)一的主管機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)。”
案件回放
2003年“非典”之后，國(guó)家決定采購(gòu)114億元醫(yī)療救治項(xiàng)目，對(duì)我國(guó)薄弱的公共衛(wèi)生救治體系進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。采購(gòu)人國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部分別委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理。2004年10月29日、2004年11月19日先后開(kāi)標(biāo)合計(jì)586臺(tái)的血?dú)夥治鰞x采購(gòu)項(xiàng)目中，現(xiàn)代沃爾公司在兩次投標(biāo)報(bào)價(jià)中均為最低，卻都落標(biāo)。該公司認(rèn)為招標(biāo)過(guò)程存在“暗箱操作”，先向采購(gòu)人、招標(biāo)公司提出質(zhì)疑，未果。后又向財(cái)政部提出投訴，但財(cái)政部在法定三十天時(shí)間內(nèi)未能作出處理決定，也沒(méi)有給予答復(fù)，從而引發(fā)行政訴訟。此案同時(shí)涉及國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部等國(guó)家部委，采購(gòu)項(xiàng)目總額又高達(dá)114億元，其訴訟當(dāng)事人的級(jí)別和規(guī)格之高，標(biāo)的額之大，在我國(guó)行政訴訟史上屬于“空前”，因此被稱作“政府采購(gòu)第一案”。2006年12月8日，北京市第一中級(jí)人民法院作出一審判決，財(cái)政部被認(rèn)為行政不作為，一審敗訴。2006年12月22日，財(cái)政部向北京市高級(jí)人民法院提出上訴，要求撤銷(xiāo)一審判決。本刊2006年12月18日出版的第49期對(duì)此案曾予以報(bào)道。(記者：許浩 龐露)
