城鎮(zhèn)土地使用制度改革已經(jīng)走了近三十年的歷程。當(dāng)年,深圳敲響了從無償劃撥到有償使用的“第一槌”，時(shí)任國家土地管理局局長的王先進(jìn)曾到人民大會(huì)堂接受人大常委會(huì)委員的質(zhì)詢。

　　近日，在北京中日友好醫(yī)院的病榻前，這位78歲的“老土地”，向《瞭望》新聞周刊講述了城鎮(zhèn)土地使用制度改革的曲折道路以及他的遺憾。

　　改革無窮期，仍須探索前進(jìn)

　　中國的改革，應(yīng)該說是先從農(nóng)村土地使用制度改革開始的，從土地集體經(jīng)營改為家庭承包責(zé)任制。當(dāng)時(shí)，我在地方任地委書記、省委書記，參與組織領(lǐng)導(dǎo)了這場土地改革運(yùn)動(dòng)。1986年調(diào)任新成立的國家土地管理局局長，也是負(fù)責(zé)與土地制度有關(guān)的改革�？磥砦遗c土地制度改革是有緣分的。

　　我在國家土地管理局工作了八個(gè)年頭，主要抓了三項(xiàng)大的改革。第一，根據(jù)中央決定，組織全國上下建立了全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理體制。這項(xiàng)改革，爭論異常激烈。從1986年國務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議，到1994年國務(wù)院召開的部門聯(lián)席會(huì)議，一直爭論了八年才基本解決。第二，建立了以劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)制度。這項(xiàng)制度，國家土地管理局建局之初就開始醞釀準(zhǔn)備，直到1989年國家土地管理局和農(nóng)業(yè)部在湖北荊州地區(qū)召開全國第一次基本農(nóng)田保護(hù)工作會(huì)議，才正式確定下來，1994年國務(wù)院通過了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。第三，建立了以出讓、轉(zhuǎn)讓為主要形式的城鎮(zhèn)國有土地使用制度。這是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的重大改革。

　　這三項(xiàng)改革，打下了現(xiàn)代土地管理制度的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國家土地管理局存在了12年，但堅(jiān)持這三項(xiàng)基本制度，已成為國土資源部的重要職能，并得到鞏固與發(fā)展。

　　改革序幕拉開

　　改革開放初期，許多改革是“摸著石頭過河”，城鎮(zhèn)土地制度改革也是如此。我國城市土地使用制度，長期實(shí)行政府劃撥，無償使用、無限期使用、不允許轉(zhuǎn)讓流動(dòng)。這顯然不適應(yīng)改革開放的需要，首先碰到的是引進(jìn)外資辦企業(yè)需要用土地，怎么辦？當(dāng)時(shí)意見比較統(tǒng)一：有償使用，收費(fèi)。1979年我國出臺了《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，規(guī)定對外資企業(yè)征收土地使用費(fèi)。1980年國務(wù)院又制定了《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》，明確指出不論是新征用土地，還是利用原有企業(yè)的場地，中外合資企業(yè)用地都應(yīng)計(jì)收場地使用費(fèi)。這就改變了土地?zé)o償使用的制度。這應(yīng)該是城鎮(zhèn)土地使用制度改革的開始。但由于只限于中外合資企業(yè)，范圍很小，只能算是序幕。

　　國內(nèi)企業(yè)怎么辦，要不要實(shí)行改革？這期間，有些專家和有關(guān)部門對土地有償使用正在進(jìn)行研究。1982年深圳特區(qū)開始征收土地使用費(fèi)，1984年撫順市在經(jīng)營企業(yè)中開征土地使用費(fèi)試驗(yàn)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的研究和深圳、撫順的實(shí)踐，1986年12月，國家土地管理局向國務(wù)院寫了報(bào)告，提出全國普遍開征土地使用費(fèi)。理由是：第一，國家對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入了大量資金，提高了土地使用價(jià)值，因此土地應(yīng)該有償使用；第二，要節(jié)約用地，保護(hù)耕地，只有法律手段不行，還要用經(jīng)濟(jì)手段，用地要付出高額成本，讓土地使用者建立自我約束機(jī)制；第三，馬克思地租理論也認(rèn)為：“消滅土地私有制并不要求取消地租”，收費(fèi)有據(jù)。

　　但在當(dāng)時(shí)，收土地使用費(fèi)還是收土地使用稅，理論界特別是部門之間爭論非常激烈。有的說，目前企業(yè)經(jīng)濟(jì)困難，不能收費(fèi)；有的說，國家財(cái)政困難，要收稅；有的說，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足，應(yīng)該收費(fèi)；有的說，馬克思主義認(rèn)為“消滅土地私有制并不要求取消地租”，應(yīng)該名正言順地收地租。在這種背景下，國家土地管理局的報(bào)告遲遲沒有得到批復(fù)。1988年，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)土地使用稅條例》，這等于給稅費(fèi)之爭作了一個(gè)結(jié)論。在這種情況下，收土地使用費(fèi)的試驗(yàn)難以繼續(xù)，全面征收土地使用費(fèi)更無法進(jìn)行了。但不論收費(fèi)還是收稅，仍沒有觸動(dòng)土地有償使用制度的根本問題。

　　突破禁區(qū)，創(chuàng)建土地市場

　　深圳特區(qū)是全國各項(xiàng)改革的試驗(yàn)區(qū)。經(jīng)過幾年的改革試驗(yàn)，他們覺得要進(jìn)一步改革開放，必須改革現(xiàn)有的土地收費(fèi)制度，沒有土地市場，就沒有完整的商品經(jīng)濟(jì)體制。深圳市國土局的任務(wù)是研究進(jìn)一步改革土地使用制度，建立土地市場，向特區(qū)提出報(bào)告。1986年12月，我正好到深圳調(diào)查研究，聽了他們的匯報(bào)，很受啟發(fā)。對他們提出的“沒有土地市場就沒有完整的商品經(jīng)濟(jì)體制”這句話很感興趣，覺得土地使用制度改革有出路了。與此同時(shí)，上海也在根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的意見進(jìn)行了類似的研究。于是，國家土地管理局專門召開會(huì)議，部署調(diào)查各地對土地使用制度改革的研究試驗(yàn)情況，提出進(jìn)一步推動(dòng)改革的意見。

　　1987年2月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志谷牧召開外資領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，我作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員參加了會(huì)議。谷牧在會(huì)上傳達(dá)了國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志的意見，能不能轉(zhuǎn)讓一部分城市土地，吸收些外資，加快城市建設(shè)。因事前我對深圳的情況有些了解，也有進(jìn)一步的思考，我立即表示贊同，并講了三條意見：第一，轉(zhuǎn)讓的是土地使用權(quán)，不是所有權(quán)；第二，轉(zhuǎn)讓土地要有一定年期，不是無限期的，到時(shí)無償收回；第三，要按不同年期收取一定的租金。只要把握這三條原則，搞土地轉(zhuǎn)讓就不會(huì)有問題。大家都表示贊同。會(huì)議決定，由國家土地管理局和國務(wù)院法制辦組織試點(diǎn)。

　　國家土地管理局很快召開了部分城市土地管理局長座談會(huì)，研究部署土地使用制度改革試點(diǎn)工作要求與會(huì)城市做好準(zhǔn)備。會(huì)后國家土地管理局進(jìn)行了反復(fù)深入的調(diào)查研究，多次請各方面專家進(jìn)行討論，查看境內(nèi)外有關(guān)資料并經(jīng)常與試點(diǎn)城市溝通，歷時(shí)9個(gè)月時(shí)間，于1987年11月向國務(wù)院提交了試點(diǎn)報(bào)告。報(bào)告提出了七條原則：一是土地所有者與使用者的基本權(quán)利法律關(guān)系；二是土地最高使用年限以50年為宜，到期無償收回，使用者也可申請繼續(xù)使用；三是土地取得方式為招標(biāo)、拍賣、協(xié)議出讓；四是確定地價(jià)的原則；五是土地轉(zhuǎn)讓收稅，增值時(shí)收增值稅；六是土地使用權(quán)必須登記方受保護(hù)；七是國有土地所有者代表為市、縣政府，土地管理部門是土地所有者代表的辦事機(jī)構(gòu)(這些原則后來都納入了法律條款)。報(bào)告還提出深圳、上海、天津、廣州、福州、廈門等城市為試點(diǎn)地區(qū)。

　　國務(wù)院很快批轉(zhuǎn)了國家土地管理局的報(bào)告，試點(diǎn)很快啟動(dòng)。1987年12月1日，深圳市按照國務(wù)院批轉(zhuǎn)的報(bào)告精神，首次公開拍賣了一幅面積8588平方米地塊50年的使用權(quán)，敲響了新中國歷史上土地拍賣的“第一槌”，這是一次歷史性的突破，具有里程碑式的重大意義。

　　深圳之行打開了我的思路，國務(wù)院又賦予了國家土地管理局試點(diǎn)的權(quán)力，并批準(zhǔn)了試點(diǎn)的基本原則。從此，城鎮(zhèn)土地使用制度改革進(jìn)入了新的歷史階段。

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