鼓勵國企轉(zhuǎn)讓閑置土地

　　城鎮(zhèn)國有土地出讓只能在新增建設(shè)用地中實行，過去已經(jīng)劃撥的土地難以執(zhí)行。當時國有企業(yè)有許多閑置土地(包括有建筑物的土地)不能轉(zhuǎn)讓，政府也難以收回。為了把這部分閑置土地很好地利用起來，國家土地管理局決定實行優(yōu)惠政策，鼓勵他們轉(zhuǎn)讓出來。規(guī)定國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓閑置土地的所有收入，地方政府與企業(yè)“五五”分成，50%交政府，作為補交出讓金，取得轉(zhuǎn)讓的合法權(quán)；另外50%歸企業(yè)，作為企業(yè)多年來對土地投資的補償，也是國家對企業(yè)轉(zhuǎn)讓閑置土地的鼓勵。這樣地方政府和企業(yè)積極性調(diào)動起來了，閑置的土地搞活了。這等于把這部分土地納入了出讓的軌道，土地出讓、轉(zhuǎn)讓制度的范圍擴大了。深圳市則仍堅持所有劃撥的土地仍實行收費制，收費比國家規(guī)定的收稅多。為了解決國家與地方的矛盾，他們在收取的土地費中，拿出一部分向國家交稅，稱為“費中交稅”，這也是一個變通的辦法，補充了土地使用稅中的不足。如果開始就對劃撥土地實行收費的辦法，低收費起步，逐步提高接近地價、地租的水平，到時轉(zhuǎn)為出讓、轉(zhuǎn)讓軌道是很容易的，也可能成為土地出讓的一種形式——年租制。

　　征地制度改革

　　在研究城鎮(zhèn)土地使用制度改革時，沒有想到要改革土地征用制度�，F(xiàn)有的征地制度，是社會主義計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物。征地費用，包括征地費(即農(nóng)地價格)、勞力安置費、地上附著物(包括青苗費)補助費三部分組成。我的理解，這是對失地、少地農(nóng)民補助性的政策，后來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會消費水平的提高，國家不斷調(diào)高征地費用，這在計劃體制下是無可厚非的。隨著城鎮(zhèn)國有土地出讓制的實施，出讓地價的提高，有許多人，特別是專家學(xué)者提出意見，認為在市場經(jīng)濟體制下，現(xiàn)行征地制度對農(nóng)民是不公平的，是對農(nóng)民權(quán)利的剝奪，必須改革。

　　改革現(xiàn)有的征地制度是非常難的事，要各方意見基本一致，還要修改法律。為此，我與許多專家進行過探討，并于1993年10月，在我主持召開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地制度改革研討會上，又廣泛地征求了意見。歸納起來，主要有：一是堅持和完善現(xiàn)有征地制度。根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況和農(nóng)民生活水平的提高，不斷地調(diào)高征地費標準，特別要增加勞動力就業(yè)安置費，其中應(yīng)包括失去土地承包權(quán)的勞動力所撫養(yǎng)人口的生活補助費，使失去土地承包權(quán)的農(nóng)民真正達到或略高于征地前的生活水平。二是改征用制為征購制，按建設(shè)用地市場價格購買農(nóng)民的土地。理由是，在市場經(jīng)濟體制下，農(nóng)民集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)是平等的；集體土地所有權(quán)應(yīng)該包括地上發(fā)展權(quán)(即地上建筑等權(quán)利)，農(nóng)地改為建設(shè)用地的增值應(yīng)歸農(nóng)民集體所有。但可按照馬克思主義地租理論，把增值中屬于社會投資(包括國家投資)引起的增值部分，用國家征收增值稅的形式回歸社會。三是政府行政、軍事用地和社會公共公益事業(yè)用地，實行征用制度，其它經(jīng)營性用地實行征購制。

　　關(guān)于國家征地范圍，有的主張，城市用地還是征為國家所有，有利于合理利用建設(shè)用地。有的則主張，國家行政、軍事用地和社會公共公益事業(yè)用地，國家可以征用，其他經(jīng)營性用地，由農(nóng)民集體土地所有者與用地企業(yè)依法進行協(xié)商，依法出讓、出租或土地入股。

　　堅持還是改變現(xiàn)行征地制度，各有理由和利弊，兩種意見嚴重分歧。我考慮，不論采取那種征地制度，第一，要有利于保護全民利益，保護好耕地，保住中國人民的“鐵飯碗”；第二，要有利于保護農(nóng)民利益，特別是失地農(nóng)民的利益，使他們有就業(yè)和生活的保障。在征地問題上，不能再虧待農(nóng)民了。

　　土地收益分配

　　國家土地出讓收益分配問題，也是改革初沒有考慮到的問題。后來，隨著土地出讓范圍的擴大，土地收益的提高，國家財政部門考慮到了這個問題。

　　1989年，財政部代國務(wù)院起草的〔1989〕38號文件規(guī)定，國家土地使用權(quán)出讓收入(毛收入)，中央財政與地方財政實行四六比例分成。以后由于執(zhí)行困難，財政部又作了變通處理，即在扣除20%的開發(fā)費后再實行四六分成。按照變通的辦法，地方仍要將32%的土地收入上繳中央財政。地方上對此仍有意見，實際執(zhí)行情況仍然不好。財政部后來又決定將根據(jù)不同地區(qū)不同情況，在1990年和1991年兩年內(nèi)，向地方返還大部分出讓收入，但地方上仍有意見，反映強烈。

　　對此問題，我作過調(diào)查研究，并向國務(wù)院主管財政的領(lǐng)導(dǎo)同志寫過書面報告，后來還當面作過匯報，提出了我的建議。我認為，國務(wù)院作為國有土地所有者總代表，各地的國家土地收益交一部分到中央財政是理所當然的。中央財政收多少，可根據(jù)各地區(qū)不同情況確定，但比例不宜太高。可采取兩種方法：一是土地凈收益按比例分成。這個辦法看似合理，但地方容易隱瞞，不易合理收取。二是按每個城市實際建設(shè)用地面積，并根據(jù)每個城市經(jīng)濟發(fā)展的不同情況，確定每平方公里上交財政多少費或稅，并定期進行調(diào)整。這個想法，我征求了地方領(lǐng)導(dǎo)同志的意見。他們說，按理來講應(yīng)該上交，但目前地方財政困難，最好緩交。這件事情我一直沒有得到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的答復(fù)。后來聽說財稅體制改革時，把土地收益和土地使用稅收入都歸地方了。但我認為，這是一個仍需繼續(xù)研究的問題。

　　土地收益分配問題，涉及范圍很廣，上面所說的，只是政府土地收益中地方財政與中央財政的分配問題。在市場經(jīng)濟體制下，土地進入市場(有的說應(yīng)從征地算起)以后，交易雙方及相關(guān)方都有土地收益分配問題。土地收益分配基本原則，是由國家的土地制度、法律、政策確定，并通過制度、法律、政策的正確實施而實現(xiàn)的。土地市場創(chuàng)建以來，在土地收益分配中，出現(xiàn)許多不合理、不公平的現(xiàn)象。許多暴利企業(yè)、暴發(fā)戶、貪污要犯，往往與土地有關(guān)。國有土地和集體土地資產(chǎn)大量流失。這些不合理、不公平的現(xiàn)象，與現(xiàn)行的土地制度、法律、政策不完善有關(guān)，更重要的是現(xiàn)行的土地制度、法律、政策得不到落實造成的。對此，群眾時有批評，甚至對政府產(chǎn)生抱怨。制度、法律、政策完善是相對的，關(guān)鍵是要針對變化了的情況進行不斷調(diào)整；制度、法律、政策得不到落實是人為的，必須不斷地強化執(zhí)法監(jiān)督，瀆職有罪。土地收益分配是否合理，是檢驗土地制度、法律、政策是否正確，檢驗政府調(diào)控市場能力的試金石。

　　此外，有關(guān)土地收租、收稅、收費問題，改革初期比較混亂。這里有新出臺的規(guī)定與原有規(guī)定的矛盾，也有不同觀念之間的爭論，還有不同部門受職權(quán)影響產(chǎn)生的歧見，而且三者相互影響，上層又沒有一個協(xié)調(diào)部門，意見很難統(tǒng)一。但這是城鎮(zhèn)土地使用制度改革中需要解決的問題。

　　我想起了中國社會科學(xué)院，他們科研力量雄厚，又比較超脫，容易得出科學(xué)的結(jié)論。最后確定請社科院劉維新研究員組織專題研究。經(jīng)過較長時間的研究，完成了課題報告，結(jié)論六個字：“正租、明稅、清費�！本褪钦f，屬于地租的部分，名正言順地收租，不能混在稅和費里；屬于稅的部分，要按稅法原則，參考境外經(jīng)驗，明確稅種，由國家收稅；不能把屬于地租的部分列為稅種收稅；對現(xiàn)有的土地收費，進行徹底清理，與土地有關(guān)的正當?shù)氖召M保留，與土地無關(guān)的搭車收費，一律與土地脫鉤，或取消。這是一份很有價值的課題研究報告。可惜，國家土地管理局沒有這個能力，推進這項工作。希望專家學(xué)者繼續(xù)研究進而推動解決這個問題。

　　圈地、炒地風潮

　　1992年初鄧小平同志南方談話以后，全國改革開放步伐和經(jīng)濟發(fā)展速度明顯地加快了。這期間，出現(xiàn)了一股亂批亂占土地、“圈地”、炒地的風潮。主要表現(xiàn)在：一是各地大辦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，圈占大片土地。據(jù)三個省的調(diào)查，到1992年6月，三省共確定開發(fā)區(qū)面積1000多平方公里，其中大部分是耕地；二是違法批地，壓價批地，大片出讓土地。有一個市自己決定批出一塊10平方公里的土地。另有一個市，把市建設(shè)規(guī)劃區(qū)的土地都批光了。三是有的下放土地審批權(quán)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都可以批地；四是房地產(chǎn)商趁機囤積、炒賣土地，從中牟取暴利。上述種種行為，嚴重違背了國家法律，危及經(jīng)濟健康發(fā)展，危及正常的土地市場秩序。各地土地管理部門紛紛來電告急。國家土地管理局經(jīng)過調(diào)查研究，立即向國務(wù)院寫了報告，匯報了當前土地管理存在的混亂情況，并提出幾點建議：一、要求各級政府立即采取措施制止亂批亂占土地的違法行為；二、土地審批權(quán)是法律規(guī)定的，地方政府無權(quán)改變；三、辦開發(fā)區(qū)要經(jīng)國務(wù)院、省級政府的批準，省級以下政府無權(quán)審批；四、土地出讓價格要依法確定，不準故意壓價，更不準無償批地；五、各地將清理土地市場的情況向國務(wù)院匯報；六、要求國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局的報告，或以國務(wù)院名義下發(fā)通知，要求各地政府立即采取措施。國務(wù)院沒有立即答復(fù)。我又以國家土地管理局的名義電告各省、市土地局，向當?shù)卣�府報告，立即采取措施，制止各地的違法行為。后來，經(jīng)國務(wù)院辦公廳協(xié)調(diào)，決定由國家計委、建設(shè)部、國家土地管理局聯(lián)合召開全國房地產(chǎn)經(jīng)驗交流會，會上由國務(wù)院副總理講話。會議于1992年8月召開，鄒家華副總理出席并講了話，對城鎮(zhèn)土地使用制度改革的重要性和各地的經(jīng)驗給予了充分肯定，并針對當前存在的問題提出了整頓土地市場的具體意見。

　　隨著黨中央、國務(wù)院各項調(diào)控政策的陸續(xù)出臺，經(jīng)濟建設(shè)過熱逐漸降溫。各級政府根據(jù)鄒家華副總理的要求，嚴肅查處了土地違法行為，撤銷了非法設(shè)立的開發(fā)區(qū)，“圈地”、“炒地”風潮逐漸消退，土地市場逐步回到法律軌道。

　　出讓制度的兩點缺憾

　　土地使用制度改革經(jīng)過20多年的推動，成績是很大的。但也有不足，就是當時設(shè)計的出讓方式比較單一，只有較長期的出讓，如果再來一個短期出讓即年租制，年年交租的辦法，就能讓土地出讓制度更靈活。后來，發(fā)現(xiàn)這是個問題，開始注意研究。1995年，我在一篇《進一步完善城鎮(zhèn)土地租賃制》的文章中談了自己的意見，此文刊登在人民日報編印的《內(nèi)部參考》中。1999年，在全國年地租制理論研討會上，我作了題為《關(guān)于年地租制的幾個問題》的發(fā)言，對年租制的性質(zhì)、原則及應(yīng)注意的問題等共10個問題，作了具體的闡述。這篇發(fā)言稿后來在《中國市場經(jīng)濟論壇》上發(fā)表。但已經(jīng)太晚了。有些事情說說可以，但要出臺政策和法律，談何容易！

　　1990年，國務(wù)院出臺的《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，出讓土地有招標、拍賣、協(xié)議三種方式。這三種方式的地價都是以市場價格為定價依據(jù)的，只是地價的形成機制不同。拍賣是多方舉價，價高者得；招標是兩個以上法人投標，由評標委員會確定；協(xié)議是出讓方與受讓方協(xié)商定價。但對協(xié)議出讓的定價，許多人理解為可以隨意商定價格。更有的地方，為了爭取投資，故意壓低地價，使協(xié)議出讓土地的價格脫離市場價格規(guī)律，脫離法律軌道。為了糾正這種偏差，有的地方采取協(xié)議出讓地價事后公布制度，接受公眾監(jiān)督，情況略有好轉(zhuǎn)。如果《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺的同時，制定一個國有土地出讓價格管理辦法，有法律的約束，可能會好一些。但這只能是一種苛求，當時能不能寫出來也很難說。

　　關(guān)于“以地生財”

　　“以地生財”是當時為了宣傳推進土地使用制度改革提出來的。它源于英國經(jīng)濟學(xué)家威廉配第關(guān)于“勞動是財富之父，土地是財富之母”這句話，結(jié)合中國實際，我們把它通俗化了。“以地生財”對推動當時的改革起了很大的作用。

　　改革初期，許多人不懂得土地是財富，土地可以生財?shù)牡览怼�學(xué)了“土地是財富之母”、“以地生財”之后，喚醒了人們的土地財富意識，積極參與土地使用制度改革。當深圳特區(qū)發(fā)愁沒有錢開發(fā)建設(shè)的時候，香港商人指著腳下的土地說：“這土地都是黃金，你們是捧著金飯碗討飯吃�！庇谑巧钲谔貐^(qū)決心實行土地制度改革。珠海特區(qū)創(chuàng)建初期，房地產(chǎn)商手里握有大片土地，財大氣粗，珠海特區(qū)政府兩手空空。特區(qū)根據(jù)“以地生財”的道理，決定把土地掌握在政府手里，實行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”，于是財富滾滾而來。福州市改革初期，舊城區(qū)破破爛爛，他們重新規(guī)劃進行徹底改造，地價上去了，商鋪價格也高了，政府不用出多少錢，就把舊城改造了。我稱他們是“用馬克思地租理論改造舊城的典范”。杭州、長春等市學(xué)了他們的經(jīng)驗，也取得了很好的效果。浙江龍港鎮(zhèn)也是根據(jù)“以地生財”的道理，政府用很少的錢，建起一座新的城鎮(zhèn)，現(xiàn)在已經(jīng)變成20萬人的城市。湖南省大瑤鎮(zhèn)進行土地使用制度改革試點，也是按這個路子走的。

　　我總結(jié)福州、珠海和龍港、大瑤等地經(jīng)驗，把“以地生財”延伸為“以地生財、以財建鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)興業(yè)、以業(yè)富民”。在市長班上這樣講了以后，學(xué)員們懂得了“土地是財富之母”、“以地生財”的道理，高興地說：我找到生錢的“媽”啦，“土地是財富之母”啊！可見正確的理論和口號的作用是很大的。

　　后來有些人批評“以地生財”的提法是錯誤的，恐怕有點偏差�！耙缘厣�財”本身沒有錯誤，問題是有些地方把“以地生財”變成了“征地斂財”，這就錯了。

　　兩項試驗被迫停止

　　國家土地管理局在大力推動國有土地使用制度改革的同時，還抓了兩項改革試驗。

　　一是江蘇省南通市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地建設(shè)用地收費試驗。收費比較低，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共公益事業(yè)建設(shè)，進行比較順利，取得初步成效。全國已有20多個市縣試行。

　　二是山東若干個縣進行的農(nóng)民宅基地收費試驗。有的按宅基地實際占用面積收費，有的只對超占面積收費，有的是合法面積低收費，超占面積多收費。所有收費，全部用于村里修橋補路等公共公益事業(yè)建設(shè)。這項試驗取得明顯效果，很快剎住了有權(quán)有勢的人多占宅基地的歪風，村里搞公益建設(shè)也有了經(jīng)濟來源，受到農(nóng)民歡迎。但有權(quán)有勢超占宅基地的則很不高興，有的到全國人大、山東省人大告狀。全國人大、山東省人大分別派人調(diào)查，覺得這項制度不錯，有效果，可以繼續(xù)試驗。1990年，國務(wù)院及時批轉(zhuǎn)了國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的通知，肯定了山東省農(nóng)村宅基地收費試驗的經(jīng)驗，有力地推動了試驗工作的開展。到1991年3月統(tǒng)計，全國已有27個省、區(qū)、市，600多個縣，近7萬個行政村試行了宅基地有償使用。

　　1992年，在全國清理亂收費的工作中，有的部門以減輕農(nóng)民負擔為由，認為農(nóng)民宅基地有償使用是“亂收費”，要求停止試驗。于是農(nóng)民宅基地收費試驗，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地建設(shè)用地收費試驗，都被迫停止了。這已成為歷史，但我仍覺得很遺憾。

　　改革仍須探索創(chuàng)新

　　當前改革任務(wù)仍然很重。國有土地使用制度要進一步完善，國有土地市場要進一步規(guī)范，要形成完整的土地使用制度和土地市場管理體系。集體建設(shè)用地市場正在迅速興起，有些地方已成泛濫之勢，亟須研究立法，用法律加以規(guī)范。這項任務(wù)比國有土地使用制度改革還要復(fù)雜，還要艱難，需要付出極大努力。(文/王先進)

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