編者按：

　　2月28日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的法治建設(shè)》白皮書。這部中國政府首次發(fā)表的法治建設(shè)白皮書全面介紹了新中國成立近60年來，特別是改革開放30年來，在建設(shè)中國特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐中，中國的法治建設(shè)取得的巨大成就。

　　《中國的法治建設(shè)》白皮書的發(fā)表，是我國法治進(jìn)程中的一件大事。改革開放以來，我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，中國特色社會(huì)主義法律體系基本形成，司法體制改革不斷深入，依法行政與法治政府建設(shè)取得明顯進(jìn)展，人權(quán)及公民權(quán)建設(shè)也持續(xù)地得到深化和發(fā)展。

　　白皮書從國家層面全面介紹了我國法律體系以及立法、行政、司法、人權(quán)保障、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等方面的制度，并在久遠(yuǎn)的中國歷史背景下追溯了我國法治建設(shè)的歷史發(fā)展，展示了我國在各個(gè)歷史時(shí)期的法治狀況，鮮明地顯示出我國法治建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段，達(dá)到了新的歷史水平。

　　《中國的法治建設(shè)》白皮書的發(fā)表，對(duì)于社會(huì)各界和國際社會(huì)了解我國法治建設(shè)成就具有重要意義。

　　當(dāng)然，不可否認(rèn)，現(xiàn)實(shí)的法治建設(shè)還存在種種問題與不足。但是回首幾十年來法治建設(shè)的踏實(shí)腳印，我們由衷地感到自豪。

　　為了讓讀者更全面更深入地了解我國法治建設(shè)所走過的歷程和取得的成就，中國法學(xué)會(huì)和《法制日?qǐng)?bào)》法學(xué)院�？�共同策劃《中國的法治建設(shè)》白皮書深層解讀，我們邀請(qǐng)白皮書的部分撰稿人參與。

　　敬請(qǐng)關(guān)注

　　依法行政：由外在轉(zhuǎn)變走向內(nèi)在自覺

　　幾年來，國務(wù)院圍繞建設(shè)法治政府的目標(biāo)，通過貫徹實(shí)施行政許可法、推行行政執(zhí)法責(zé)任制、加強(qiáng)行政復(fù)議工作、推進(jìn)基層政府依法行政等工作，不斷把依法行政推向新階段。

　　依法行政正在從一種外在要求向內(nèi)在追求轉(zhuǎn)變。

　　依法行政由自上而下推動(dòng)向上下互動(dòng)轉(zhuǎn)變，基層政府成為依法行政的主動(dòng)推動(dòng)者。

　　依法行政從政府推動(dòng)向政府與人民群眾互動(dòng)轉(zhuǎn)變，人民群眾成為依法行政的重要參與者。

　　黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)取得了顯著成績(jī)。作為貫徹依法治國基本方略的重要內(nèi)容，依法行政也取得了明顯進(jìn)展。

　　1999年11月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，各級(jí)政府及其工作部門加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，依法辦事的能力和水平不斷提高。

　　2004年，國務(wù)院公布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和要求，提出了用10年左右的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。幾年來，國務(wù)院圍繞建設(shè)法治政府的目標(biāo)，通過貫徹實(shí)施行政許可法、推行行政執(zhí)法責(zé)任制、加強(qiáng)行政復(fù)議工作、推進(jìn)基層政府依法行政等工作，不斷把依法行政推向新階段。

　　政府職能有進(jìn)有退漸趨合理

　　首先，改革國有資產(chǎn)管理體制，推進(jìn)“政企分開”、“政資分開”。國有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系基本建立，政府的社會(huì)管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能從政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上分離，行政機(jī)關(guān)政企不分、政資不分的問題在一定程度上得到解決。

　　其次，貫徹實(shí)施行政許可法，減少和規(guī)范行政審批，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。截至2007年10月，中央一級(jí)共取消和調(diào)整了1992項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。省級(jí)人民政府共取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目22000多項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的一半以上。

　　再次，建立社會(huì)信用體系，為市場(chǎng)主體提供信用服務(wù)。許多地方和部門出臺(tái)了有關(guān)規(guī)定，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。

　　最后，完善突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力。國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提出了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法(草案)》議案，制定了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)部門制定了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等方面100多個(gè)專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案。全國已制定各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案130多萬件，覆蓋了各類突發(fā)事件。

　　行政管理方式呈現(xiàn)多樣化、民主化、公開化

　　第一，行政管理不再僅僅依靠行政手段，而是更加注重經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的運(yùn)用。比如，在2003年底啟動(dòng)的宏觀調(diào)控中，為了扭轉(zhuǎn)糧食產(chǎn)量連續(xù)5年下降的形勢(shì)，中國政府采取發(fā)布重點(diǎn)糧食品種的最低收購價(jià)等方式，通過價(jià)格手段去引導(dǎo)農(nóng)民種糧。

　　第二，行政管理更多地運(yùn)用間接管理、動(dòng)態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段。

　　第三，行政管理越來越重視聽取相對(duì)人的意見，尊重相對(duì)人陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利的行使。

　　第四，行政行為的公開性增強(qiáng)。為了防止行政管理中的腐敗行為，方便當(dāng)事人，各級(jí)人民政府一直在努力推進(jìn)政務(wù)公開。各地區(qū)、各部門共建立了2100多個(gè)綜合性政府服務(wù)中心，采取“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式辦公”、“一門受理、簡(jiǎn)化表格、并聯(lián)審核、一口收費(fèi)”等方式，簡(jiǎn)化辦事程序，方便人民群眾。全國80%縣級(jí)以上政府和政府部門都建立了門戶網(wǎng)站，一些部門，如公安、稅務(wù)、工商、海關(guān)等已建成了全系統(tǒng)的專網(wǎng)。不少地方政府和部門在網(wǎng)上建立了辦事窗口，努力做到實(shí)施審批、提供服務(wù)在網(wǎng)上進(jìn)行。

　　行政行為的運(yùn)行規(guī)則逐步完善

　　首先，建立健全科學(xué)、民主決策機(jī)制。

　　一些政府和政府各部門建立了重大事項(xiàng)行政決策的集體討論、專家論證、社會(huì)公示和聽證、決策跟蹤與評(píng)估、決策失誤責(zé)任追究等制度和機(jī)制，有效地防止了決策的盲目性、隨意性，減少了決策失誤。

　　目前，25個(gè)省級(jí)人民政府、48個(gè)國務(wù)院部門和70%以上的市縣政府出臺(tái)了規(guī)范行政決策的專門規(guī)定。

　　其次，嚴(yán)格規(guī)范重要行政行為。制定行政處罰法、行政許可法等法律，對(duì)行政處罰、行政許可等行政行為的行使條件、程序、期限等作出規(guī)定；制定國家賠償法，規(guī)定了國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成當(dāng)事人人身和財(cái)產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)給予賠償；憲法和物權(quán)法對(duì)行政征收和征用作出了具體規(guī)定，以規(guī)范征收、征用行為。

　　再次，完善行政行為監(jiān)督機(jī)制。制定行政訴訟法、行政復(fù)議法，賦予行政相對(duì)人對(duì)違法行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。

　　根據(jù)立法法的規(guī)定，制定法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件備案審查規(guī)定，嚴(yán)格對(duì)法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。

　　政府機(jī)構(gòu)及行政執(zhí)法體制改革取得重大進(jìn)展

　　首先，1993年以來，國務(wù)院和各級(jí)地方人民政府都制定了“三定”規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)普遍實(shí)行“定職能、定編制、定人員”，對(duì)行政機(jī)關(guān)的管理納入了制度化軌道。

　　其次，機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于合理。現(xiàn)有的政府部門大多是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求設(shè)置的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期按照產(chǎn)品行業(yè)設(shè)置的工業(yè)部門大多被撤銷或者合并。

　　再次，行政執(zhí)法體制改革初見成效。各地區(qū)積極開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，努力探索綜合執(zhí)法試點(diǎn)。截至2006年底，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的82個(gè)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的城市外，有190個(gè)市級(jí)人民政府和804個(gè)縣級(jí)人民政府開展了相對(duì)集中處罰權(quán)工作。

　　最后，大力推行行政執(zhí)法責(zé)任制。各地區(qū)、各部門清理并公布執(zhí)法依據(jù)、依法界定行政執(zhí)法職責(zé)、科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位、公開執(zhí)法流程、明確行政裁量基準(zhǔn)、評(píng)查執(zhí)法案卷、考評(píng)執(zhí)法效果、落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，有效規(guī)范了行政執(zhí)法行為。

　　回望這些年依法行政的進(jìn)程，我們體會(huì)到，推進(jìn)依法行政的動(dòng)力機(jī)制正在發(fā)生著深刻的變化，依法行政由此即將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。具體表現(xiàn)為：

　　第一，依法行政正在從一種外在要求向內(nèi)在追求轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)工作人員成為依法行政的自覺實(shí)踐者。越來越多的行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)識(shí)到，依法行政不是一個(gè)可有可無的口號(hào)，而是中國社會(huì)發(fā)展到今天的必然選擇，是每一個(gè)行政機(jī)關(guān)工作人員必須自覺踐行的行為準(zhǔn)則。

　　第二，依法行政由自上而下推動(dòng)向上下互動(dòng)轉(zhuǎn)變，基層政府成為依法行政的主動(dòng)推動(dòng)者。

　　第三，依法行政從政府推動(dòng)向政府與人民群眾互動(dòng)轉(zhuǎn)變，人民群眾成為依法行政的重要參與者。

　　這些變化昭示著我國依法行政進(jìn)程正在孕育著前所未有的發(fā)展。在通往法治政府的道路上，仍然有諸多困難和問題需要克服。但我們堅(jiān)信，只要沿著正確的道路堅(jiān)定不移地走下去，建設(shè)法治政府的目標(biāo)就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。(李岳德 作者為國務(wù)院法制辦公室政府法制研究中心主任)

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