隨著湖南省省長周強(qiáng)正式簽署《湖南行政程序規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，我國的首部地方性行政程序法規(guī)宣告誕生。

　　行政程序法在我國的立法領(lǐng)域一直以來都是備受注目，但又步履艱難。

　　2006年，行政程序法被正式列入十屆人大立法規(guī)劃，但其后缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，這讓人們不得不把期待的目光，投向十一屆人大。

　　由此，我們似乎可以體察到，這部關(guān)乎行政程序的法律，其重要性和復(fù)雜程度，與它出臺(tái)的艱難程度，是成正比的。

　　統(tǒng)一立法面臨難題

　　對(duì)于統(tǒng)一的全國性立法為何遲遲難以出臺(tái)，行政法學(xué)家、中國政法大學(xué)馬懷德教授認(rèn)為，行政程序法作為一部非常重要的法律，世界各國對(duì)其立法工作都很慎重，我國的行政程序法既不能照搬別國的經(jīng)驗(yàn)，也不可能一蹴而就，它需要經(jīng)過一段較長的時(shí)間來探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

　　正因?yàn)樾姓�程序法具有行政法律基本法的特殊地位，所以它才不可能像行政處罰法、行政許可法等那樣很快出臺(tái)。同時(shí)馬懷德教授也指出，對(duì)于行政法律法規(guī)，行政機(jī)關(guān)也要有一個(gè)適應(yīng)的過程。行政處罰法和行政許可法出臺(tái)之間相隔8年，這就是一個(gè)行政機(jī)關(guān)適應(yīng)的過程。行政許可法頒布至今也不過4年，行政機(jī)關(guān)要把這兩部法律執(zhí)行好已經(jīng)不易，過早地出臺(tái)行政程序法其實(shí)不利于法律的執(zhí)行。

　　作為《規(guī)定》的起草人之一，中國政法大學(xué)王萬華教授認(rèn)為，首先行政程序法對(duì)于法治政府建設(shè)的重要性，尚未得到立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同，即使在學(xué)界，對(duì)在大量單行法之外是否仍有必要制定統(tǒng)一法典也仍然存有爭論；其次行政程序法將對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重大、深遠(yuǎn)影響，無形中增加了這部法典出臺(tái)的難度。

　　以行政權(quán)本身為規(guī)范對(duì)象、且以規(guī)定行政機(jī)關(guān)程序義務(wù)為主要內(nèi)容的行政程序法的制定，無疑對(duì)國家機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與公民之間、行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的方式都將產(chǎn)生直接而深遠(yuǎn)的影響，特別是將強(qiáng)化來自公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督；再有就是行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定哪些內(nèi)容一直爭論較大，沒有哪部法典如行政程序法這樣在世界范圍內(nèi)，內(nèi)容上存在如此巨大的差異。

　　為什么是湖南？

　　既然全國性的行政程序立法不可能很快出臺(tái)，那么地方先行立法是可行的嗎？如果是這樣，為什么又單單是湖南先行？

　　曾經(jīng)的湖南省高級(jí)人民法院院長、現(xiàn)在的最高人民法院副院長江必新就認(rèn)為，湖南的行政程序立法所以能夠順利地進(jìn)行，與當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，依法行政的執(zhí)政理念分不開。

　　首先《規(guī)定》的出臺(tái)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要，湖南作為中部地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)中部崛起，科學(xué)發(fā)展是關(guān)鍵，而科學(xué)發(fā)展觀也要有法治的保障，需要有法律對(duì)違背科學(xué)發(fā)展觀的行政行為進(jìn)行制約和糾正。

　　其次《規(guī)定》的出臺(tái)是建設(shè)法治政府的需要，我們現(xiàn)在的問題是一方面規(guī)范行政行為的法律很少，掛一漏萬，且多散見于各單行法規(guī)中，另一方面是絕大多數(shù)的行政行為沒有程序性規(guī)范，行政行為的隨意性很強(qiáng)，這顯然與法治政府的要求相差甚遠(yuǎn)。同時(shí)，建設(shè)責(zé)任型政府、服務(wù)型政府更需要一部統(tǒng)一的行政程序法規(guī)來規(guī)范和指導(dǎo)政府的行政行為，以推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，落實(shí)依法執(zhí)政、執(zhí)政為民理念。

　　江必新說，群眾申訴上訪不斷，各種矛盾糾紛不止，其中一個(gè)重要的原因是政府的工作不透明、不公開、不規(guī)范，利害關(guān)系人的訴求沒有得到充分的表達(dá)，行政相對(duì)人的權(quán)利沒有得到很好的保護(hù)和重視，這是政府工作中的問題，而要解決這些問題治本之舉就是要立法規(guī)范行政行為，這也是提高執(zhí)政能力的表現(xiàn)。

　　江必新認(rèn)為，長期以來，對(duì)行政程序，規(guī)范政府官員一直存在著一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，只看到了行政程序法約束了行政行為的一面，而沒看到它推動(dòng)政府行政行為走向更加科學(xué)、更加民主的一面；只看到了行政程序規(guī)范降低了行政效率、加大了行政成本的一面，而沒有看到它消除了矛盾、減少了隱患，從根本上提高了行政效率、降低了行政成本的一面。從長遠(yuǎn)來看，行政程序的規(guī)定實(shí)際上是增加了政府決策的科學(xué)性、合法性和有效性。以聽證為例，從表面上看它可能是增加了行政成本，降低了效率，但由于行政行為更加公開、民主，不但可以減少和避免了決策和執(zhí)法上的失誤，更可以避免由于行政行為不當(dāng)而導(dǎo)致的巨額賠償，從而降低行政成本，提高行政效率。而且復(fù)雜的行政程序設(shè)計(jì)對(duì)長官意志的空間也是一個(gè)限制和制約，它可以避免由于權(quán)力的隨意性而導(dǎo)致的重大失誤，從這點(diǎn)上看更是大大地提高了行政效率。

　　馬懷德教授則認(rèn)為湖南第一個(gè)吃螃蟹很合適，湖南既不是發(fā)達(dá)地區(qū)也不是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，它介乎兩者之間，更接近于中國的實(shí)際，是作試點(diǎn)的最好地區(qū)。

　　為全國性立法積累經(jīng)驗(yàn)

　　很多的專家學(xué)者都表達(dá)了這樣一個(gè)觀點(diǎn)，湖南的立法為全國的行政程序立法做了一個(gè)試點(diǎn)，必將推動(dòng)行政程序立法規(guī)范工作在各地展開。

　　馬懷德教授就認(rèn)為，全國性的行政程序立法很艱難，需要進(jìn)行試點(diǎn)，湖南的工作應(yīng)該可以把立法的探索過程表現(xiàn)出來，為全國性立法積累經(jīng)驗(yàn)，這種方式對(duì)今后我國很多重要的立法工作都有示范作用。

　　王萬華教授則認(rèn)為，法律越重要，越易采用試驗(yàn)性立法先行的做法，地方或者部門先行立法為中央層面立法積累經(jīng)驗(yàn)，是明智之舉。湖南實(shí)際是第一個(gè)對(duì)行政程序進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定的省，在這之前，相當(dāng)多的地方都有行政執(zhí)法程序的規(guī)定，或者在行政執(zhí)法條例中規(guī)定執(zhí)法程序。

　　隨著依法行政在改革30年后進(jìn)入貫徹落實(shí)階段，中央提出建設(shè)法治政府、深化行政管理體制改革，十七大提出要保障公民的參與權(quán)等程序性權(quán)利，這些使地方面臨落實(shí)中央精神和要求的緊迫任務(wù)。而法治政府的要求集中體現(xiàn)在行政程序法中。

　　不少人把行政程序規(guī)定喻為行政部門的“緊箍咒”，規(guī)定將對(duì)行政執(zhí)法產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

　　法學(xué)專家充分肯定

　　值得關(guān)注的一點(diǎn)是《規(guī)定》將決策納入了行政程序中，并對(duì)決策進(jìn)行了概述，并規(guī)定了需要公開聽證的決策。我們知道，決策往往是對(duì)群眾利益和公共利益影響最大的，以前沒有法律對(duì)政府決策行為進(jìn)行規(guī)范，在這一點(diǎn)上，《規(guī)定》是一個(gè)很大的進(jìn)步。馬懷德教授還特別肯定了規(guī)定對(duì)聽證程序的規(guī)范，他說，規(guī)定將聽證分為決策聽證和執(zhí)行聽證兩種，明確寫明了兩者的區(qū)別，這很可取，也是第一次。

　　著名行政法學(xué)者，北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授對(duì)《規(guī)定》也給予了高度的評(píng)價(jià)。他說，《規(guī)定》的內(nèi)容充分體現(xiàn)了行政公開、公眾參與等現(xiàn)代公共行政理念和精神，體現(xiàn)了政府對(duì)公民表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的尊重。

　　《規(guī)定》關(guān)于行政程序公開、公平、公正、參與等基本原則的規(guī)定以及相應(yīng)的程序制度設(shè)置，特別是重大公共決策程序機(jī)制、規(guī)范性文件制定程序、行政公開和公眾參與的具體程序制度安排，均體現(xiàn)了“開放政府”建設(shè)的基本精神。

　　通過這些程序制度的規(guī)定，一方面可以促進(jìn)行政過程進(jìn)一步對(duì)社會(huì)公開，增進(jìn)民眾與政府的互信；另一方面又可以鼓勵(lì)公眾充分表達(dá)各種意見，提供多樣化的信息，參與政府行政過程。在這個(gè)意義上，有理由相信，《規(guī)定》的出臺(tái)將進(jìn)一步拓展我們對(duì)當(dāng)前公共行政改革和法治政府建設(shè)核心問題的認(rèn)知和想像，將有力促進(jìn)和諧、互動(dòng)的政府———公眾間關(guān)系。

　　同時(shí)王錫鋅教授還指出，《規(guī)定》中同樣值得肯定的，是其對(duì)政府職能轉(zhuǎn)換所做出的努力。長期以來，行政活動(dòng)的職能重管理，輕服務(wù)。表現(xiàn)在行政程序上，就是程序以管理機(jī)關(guān)為中心，而忽視對(duì)相對(duì)人的便利及服務(wù)。

　　當(dāng)前，國家把服務(wù)型政府建設(shè)，作為政府職能轉(zhuǎn)換的一個(gè)重要目標(biāo)，并提出了高效便民、誠實(shí)守信等基本原則�！兑�(guī)定》在這一領(lǐng)域做了大量的努力。圍繞高效便民的原則，進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新。

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