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中國《新聞周刊》:中國鐵路改革的“回歸運動”

2003年09月04日 13:35

  (聲明:刊用中國《新聞周刊》稿件務經(jīng)書面授權并注明摘自中國新聞社中國《新聞周刊》。聯(lián)系電話:88387124)

  5年前,以“網(wǎng)運分離”為主線的中國鐵路改革在轟轟烈烈中展開。如今,一切似又在悄然中“回歸”到了當初的模樣。有業(yè)內人士稱,新一輪的改革是中國鐵路改革的最后機會。事實果真會這樣嗎?

  8月22日下午,北京市西城區(qū)木樨地附近。剛被“撤消”的北京市鐵路局客運公司大樓旁,稀稀疏疏的十幾位鐵路局的工作人員正在樹蔭里做下午操。

  5年前,全國鐵路系統(tǒng)通過鐵路局或鐵路總公司的資產剝離和重組,在各地相繼成立了一批鐵路客運公司。當時,這被看作是鐵路改革的方向,是“網(wǎng)運分離”、“客貨分離”的第一步。

  現(xiàn)在邁出的這一步又退回來了!翱瓦\公司已經(jīng)被撤了,我們又回到了網(wǎng)運分離之前的管理體制!弊霾俚膸孜还ぷ魅藛T說。

  同一天,遠在貴州的貴陽鐵路客運分公司職員張燁(化名)和她的同事們也接到通知,他們位于成都的客運總公司也剛被撤消,“我們開了會,領導告誡大家不要受影響,做好日常工作!

  事實上,在全國范圍內,一場以鐵路客運公司“回歸運動”為開端的鐵路改革正在悄無聲息的展開。

  改革在“指導”中開始

  貴陽鐵路這一個月的變化濃縮了中國鐵路改革這四年來的變遷。

  “我們貴陽的鐵路客運分公司是今年7月份才掛牌的,但是剛成立一個多月,又撤了!睆垷钣行┎唤。她此前是貴陽市鐵路分局客票系統(tǒng)的員工。7月1日,她隨著“分局的客運段和客票系統(tǒng)分到了新成立的客運公司!

  其實,“分離”對于全國的鐵路職工而言并不陌生。從1999年10月開始,昆明、呼和浩特、南昌和柳州四個鐵道部直管站率先進行了改革。到2003年年初,全國14個鐵路局全部組建了鐵路客運公司,在形式上完成了“網(wǎng)運分離”。

  但是,出人預料的“大調整”就在當初決定實施網(wǎng)運分離的策源地發(fā)生了。今年7月,北京鐵路局客運公司被“撤消”。根據(jù)一位不愿透露姓名的原客運公司職員透露,他們這次的調整在內部稱為“職能轉變”,就是從原來的管理客運段和列車,轉變?yōu)闃I(yè)務指導,客運的職能回到了鐵路局。

  與1999年“網(wǎng)運分離”實驗大張旗鼓地在四個城市進行實驗不同,這次客運公司的“回歸運動”低調地選擇了兩個城市 北京、沈陽開始!盁o論如何,看情形,客運公司的命運就到此為止了。”鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院原副總工程師文力評價說。

  “原來熱熱鬧鬧的客運公司現(xiàn)在只剩下十幾個人了,牌子還沒撤,但領導都已大調整了!鄙蜿栬F路局宣傳科主任胡興寶似乎已經(jīng)適應了這種變化。畢竟,客運公司只是曇花一現(xiàn),以前的記憶甚至還沒有被匆匆而來又匆匆而去的“網(wǎng)運分離”抹去。

  在這背后,一場自上而下的鐵路機構大調整已經(jīng)拉開大幕,且政府的有形之手仍在頻頻發(fā)力。

  客運公司是1998年甚至更早的鐵路改革的切入點。作為網(wǎng)運分離的第一步,各地鐵路局將其下屬的各鐵路總公司或鐵路分局中與客運業(yè)務相關的客運段、開行列車、客票系統(tǒng)“分離”出來,獨立運行。這樣客運公司得到客票收入,另一方面也要為使用路線付費。

  “改革決不是形式的牌子,它是中國鐵路改革新征程的里程碑……我們下決心按照鐵道部的要求,試出真經(jīng)驗、真特點、真模式。”1999年10月,呼和浩特直管站局長趙吉斌用這段充滿了改革者意氣風發(fā)的話描述了自己的心情,這也代表了整個鐵路系統(tǒng)寄予“網(wǎng)運分離”的厚望。當時,人們期待分離之后,開行列車的客運公司能像企業(yè)一樣真正地核算運輸成本,最終目的是在同一鐵路線上引入多個競爭主體,從而達到高效的內部競爭。

  “這種做法當時幾乎是鐵路高層一邊倒的贊成,沒有備選方案,沒有廣泛地征求意見,甚至沒有商討余地!蔽牧φf。

  在1999年初的全路領導干部會議上,鐵道部領導鄭重提出:要穩(wěn)定有序地進行鐵路局內部上下分離的試點。同年8月20日,鐵道部下發(fā)《關于直管站段鐵路局組建客運內部客運公司的指導意見》,具體提出組建客運公司的指導思想和構架設計等要求。

  然而,這個一開始就被“認準”了的方案,并沒有達到預期的效果。

  改革者頗感無奈

  伴隨著網(wǎng)運分離的逐步推廣,改革者們的意氣風發(fā)化為了面對現(xiàn)實的無奈。

  “比如客運要加掛車輛,這在分離前非常的快捷,當?shù)胤志峙鷾始纯。但是分離后,貴陽客運分公司要像成都客運總公司報批,總公司再向成都鐵路局申請!睆垷罱榻B說,原本一步就能解決的事現(xiàn)在卻需要多步。

  不僅如此,客運公司同鐵路局的沖突開始逐步升級!翱瓦\高峰期的時候,客運公司很難向鐵路局要到‘線’和‘點’。”沈陽原客運公司的員工介紹說,“在鐵路局貨運非常繁忙,他們會說,我憑什么給你?我的貨運還過不去呢!

  事實上,即便鐵路局將點線批給客運公司的話,他們也并不能像當初設想的那樣得到更多的回報!耙环皱X都別想多拿,這些錢基本都上繳了”。北京鐵路局的一位職工介紹說,兩者之間并沒有建立市場交易關系。

  這種矛盾還常常讓人哭笑不得,客運公司希望乘客上車補票,而鐵路局則嚴防死守,無票不準上車,兩方面較勁,幾成鬧劇。乘客很不理解:怎么一家人還鬧得這么僵!

  凡此種種,不一而足。在客運公司的遭遇背后,是“網(wǎng)運分離”至今難以彌合的傷口。

  國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員羅仁堅痛陳其弊,“鐵路運輸企業(yè)仍然是行業(yè)主管部門的行政附屬物,基本上不具備企業(yè)在市場經(jīng)濟體制中本屬于自身的各項權能。而鐵道部對各鐵路局行使的不是股東代表的權利,而是行政權力!

  這一切最終導致了第一線的改革者們頗感無奈。到2001年底,僅有6家左右的客運公司掛牌。去年,時任國務院總理的朱基在第九屆全國人民代表大會第五次會議上的《政府工作報告》中對鐵道部“網(wǎng)運分離”進行了第一次的“官方否定”,朱強調說,要“推進壟斷行業(yè)改革……抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。”

  新改革關鍵在政企分開

  就在這兩個月客運公司紛紛“回歸”鐵路局之際,中國《新聞周刊》得到的消息是,一份新的鐵路總體改革方案已經(jīng)提交國務院,正在等待批復。

  “不知道鐵道部會拿出什么樣的方案。”而羅仁堅已經(jīng)看到了兩份鐵道部內部醞釀的改制方案。一份完成于2000年,另一份完成于2002年8月。據(jù)說第二份已經(jīng)修改了30多遍。

  意味深長的是,第二份方案中的一個亮點是分兩步走,其中第一步似乎暗合了目前發(fā)生的變化:組建國家鐵路控股公司,組建3個客貨“網(wǎng)運合一”的北部、中部、西部區(qū)域公司,以及貨車租賃和集裝箱運輸公司,國家鐵路控股公司扮演出資人的角色;在第二階段,等到時機成熟,再重新開始實施“網(wǎng)運分離”,將各區(qū)域的的客運和貨運事業(yè)部改組成為客運和貨運公司,到時,鐵路控股公司改組為國家網(wǎng)路公司。

  由于鐵路改革的權杖一直掌握在鐵道部手里,有人認為這兩份方案尚缺乏廣泛的“參與性”,“我們都只是旁觀者!绷_仁堅說。

  從1999年以來,“鐵路改革”逐漸成為一個令人感到乏味的問題,“聽到了太多的方案,看到了太多的表演,我們已經(jīng)麻木了。”文力說,與他一樣,國家發(fā)改委綜合運輸研究所所長董焰也有同樣的感受。

  今年履新的鐵道部新部長劉志軍正在力推鐵路“跨越式發(fā)展”的戰(zhàn)略,而此次的客運公司被取消,在地方上就是作為該戰(zhàn)略的一部分來宣傳的。但是,這個戰(zhàn)略的中心環(huán)節(jié)是“路網(wǎng)建設與提高速度”。

  “跨越式發(fā)展千萬別導致用發(fā)展來取代改革!睒I(yè)內一位著名的學者說,他最擔心的是鐵路改革被跨越過去。當然,發(fā)展本身也許就是改革的一部分。改革的目的和結果都是為了促進發(fā)展。

  “鐵路的技術發(fā)展是與制度支持呈正相關的。沒有一定的制度基礎,今年鐵路的‘跨越式發(fā)展’可能會遇到體制、資金、企業(yè)組織形式等因素的嚴重制約!倍嬲f。而文力甚至認為,“鐵路實現(xiàn)‘跨越式發(fā)展’的制度支持條件首先是改革總體方案的研究制定。”因為,“這決定著鐵路未來的體制方向!

  經(jīng)過5年多鐵路改革試驗,一切似乎又回到起點。而問題的關鍵是:政企如何分開,這個問題又一次擺在鐵路改革者的面前。

  稿件來源:中國《新聞周刊》作者王晨波 劉英麗

 
編輯:聞育旻

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