“公私合營”的物權(quán)法需厘清行政權(quán)角色
早在物權(quán)法醞釀出臺的過程中,公法學(xué)界就已經(jīng)開始關(guān)注物權(quán)法上的“公私合營”問題,通讀物權(quán)法的條文,我們就不難發(fā)現(xiàn),其中至少有四十多個條文直接涉及行政機(jī)關(guān)或行政權(quán)。那么,在物權(quán)法實施之際,行政權(quán)究竟扮演什么樣的角色呢?著名行政法學(xué)家、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年在其《行政權(quán)與物權(quán)之關(guān)系研究》一文中的分析可謂清楚明了:
“1、物權(quán)排斥行政權(quán)。物權(quán)法第2條第3款對物權(quán)的定義至少包含兩層意思:其一,對特定物的占有、使用、收益和處分是物權(quán)人自己能力范圍之內(nèi)的事情,行政權(quán)沒有必要向物權(quán)人伸出援助之手;其二,享有行政權(quán)的主體位于物權(quán)排他的‘他’的范圍之內(nèi),當(dāng)然負(fù)有不得妨礙和侵犯物權(quán)的義務(wù)……
2、行政權(quán)確認(rèn)物權(quán)。為了穩(wěn)定不動產(chǎn)物權(quán)關(guān)系,公示不動產(chǎn)物權(quán)信息,進(jìn)而保障不動產(chǎn)交易安全,不動產(chǎn)物權(quán)的變動通常要借助不動產(chǎn)交易雙方之外的權(quán)威第三方———行政機(jī)關(guān)來對物權(quán)變動作出確認(rèn)……
3、行政權(quán)保護(hù)物權(quán)。當(dāng)物權(quán)遭受來自私人或行政機(jī)關(guān)的侵害時,物權(quán)人既可以自力救濟(jì),也可以尋求公力救濟(jì)。在公力救濟(jì)中,除了傳統(tǒng)的法院救濟(jì)外,行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)已經(jīng)日益成為一種重要的救濟(jì)方式……
4、行政權(quán)消滅物權(quán)。導(dǎo)致集體和私人物權(quán)消滅的原因有很多,在當(dāng)下中國,行政權(quán)是導(dǎo)致集體和私人物權(quán)消滅的一條重要原因……
5、行政權(quán)填補物權(quán)損失。因公共利益需要消滅私人或集體物權(quán)時,行政權(quán)必須給予原物權(quán)人公平補償,以彌補物權(quán)人所受的損失……
6、行政機(jī)關(guān)代表國家行使所有權(quán)。我國實行公有制為主體,多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度,國有財產(chǎn)在我國的財產(chǎn)總量中占有相當(dāng)比重。在物權(quán)法中,公有制被轉(zhuǎn)化為國家所有權(quán),而國家所有權(quán)又主要授權(quán)由最高國家行政機(jī)關(guān)代表行使……
7、行政權(quán)限制物權(quán)。盡管物權(quán)具有排他性,但是當(dāng)物權(quán)遭遇其他權(quán)利或者公共利益時,物權(quán)可能需要做出讓步。在現(xiàn)代國家,法律通常授予行政機(jī)關(guān)在一定條件下限制物權(quán)的權(quán)力……
8、行政權(quán)或行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)物權(quán)。有了國家所有權(quán),就必然會有在國家所有權(quán)之上設(shè)立的其他物權(quán)。在我國,國家掌握著巨大的物質(zhì)資源,現(xiàn)實中根據(jù)國家所有權(quán)產(chǎn)生其他物權(quán)的現(xiàn)象比比皆是……
9、行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)和協(xié)助物權(quán)的行使!尚姓䴔C(jī)關(guān)出面對不動產(chǎn)物權(quán)人(業(yè)主)行使物權(quán)進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)助,將有利于糾紛的及時、有效解決……”
物權(quán)法與構(gòu)建法治政府之關(guān)系是個嶄新課題
物權(quán)法出臺之初就有評論指出,這部法律除了對于我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有顯著意義之外,還對我國法治政府的構(gòu)建產(chǎn)生重要的影響。對此,中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長楊海坤等在《物權(quán)法對構(gòu)建法治政府的積極推動和深遠(yuǎn)影響》一文中有深刻的闡述:
“黨的十五大明確提出‘建設(shè)社會主義法治國家’這一關(guān)于國家發(fā)展的嶄新目標(biāo),到1999年3月,‘依法治國,建設(shè)社會主義法治國家’被載入憲法……(2004年)國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》確立了全面建設(shè)法治政府的總目標(biāo)……我國物權(quán)法也正是在這樣的大背景下逐漸成熟并出臺的,它必然體現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家的時代要求,反過來,它必然對于我國法治建設(shè),包括對于憲政的完善和法治政府的構(gòu)建起著重要的推動作用……
物權(quán)法將憲法原則和精神具體化并直接予以落實,是對我國法治建設(shè),包括行政法治建設(shè)內(nèi)容的豐富和發(fā)展……物權(quán)法為國家公權(quán)力的行使和相對人的權(quán)利保障提供了具體的法律規(guī)范,使憲法確立的人權(quán)保障、私有財產(chǎn)保護(hù)、權(quán)力保障權(quán)利的原則和精神得以具體體現(xiàn)。其最直接的公法意義在于充實了行政法治的內(nèi)容,主要表現(xiàn)在:厘定了國家的保護(hù)職責(zé)、對征收征用的法律條件限制及補償安置、對物權(quán)的保護(hù)方式及法律責(zé)任規(guī)定、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)保障等等方面……
物權(quán)法事實上正從維護(hù)物權(quán)角度為依法行政確立了價值標(biāo)準(zhǔn),即努力在保障公民、法人或其他組織的權(quán)利與規(guī)范國家權(quán)力正確有效這兩者之間形成良性的相互促進(jìn)的態(tài)勢,可以說,物權(quán)法以其獨特的路徑豐富了我國法治政府建設(shè)的具體內(nèi)容”。
土地流轉(zhuǎn)制度革新,在穩(wěn)健中積極作為
物權(quán)法出臺之后,有觀點認(rèn)為該法的出臺與2004年的修憲,以及行政許可法的施行等一系列的法制舉措,對于重新審視我國土地征收征用制度和農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)機(jī)制,以及如何看待行政革新舉措提供了一個契機(jī),對此中國人民大學(xué)教授莫于川在《財產(chǎn)法治視野中的我國土地征收征用問題》一文中有頗為獨到的見解:
“城市發(fā)展,第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,需要的土地哪里來?以往的一般做法是由政府統(tǒng)一征地,將集體所有的土地變?yōu)閲型恋,然后由政府出讓……簡單一律地采用這種解決方式可能是非民主的,存在利益損害現(xiàn)象,違背實質(zhì)法治主義……對承包土地的使用權(quán)和收益權(quán)(也即類似于用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)),如果農(nóng)民能自己做主安排,這就易于解決矛盾:農(nóng)民可以自愿入股辦實業(yè),既滿足了企業(yè)發(fā)展對土地的需求,也給了農(nóng)民處置土地權(quán)益的選擇機(jī)會,可減少征地過程中的沖突和矛盾,兼顧了城市發(fā)展和農(nóng)民的權(quán)利保障……
過去二十多年的改革,我國在土地政策和土地法制方面走過的路程,我覺得可以這樣概括:土地制度上的二元結(jié)構(gòu)一直沒有變,一是國家所有,二是集體所有,但在不變中還是呈現(xiàn)出‘從可承包,到可出讓,再到可入股’,逐漸放松政府規(guī)制、多元化多樣化運行的趨勢……
‘有恒產(chǎn)始有恒心’。按照現(xiàn)代財產(chǎn)法治的要求,大力促進(jìn)并有效保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利,是解決‘三農(nóng)問題’的關(guān)鍵之一。應(yīng)以農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)為核心,通過觀念更新、制度革新和方法創(chuàng)新,不斷完善我國土地征收征用制度,依照憲法和法律的精神、原則和規(guī)范,有效限制公權(quán)力的濫用,有效保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利,這對于我國經(jīng)濟(jì)與社會的平衡、持續(xù)發(fā)展,打造法治社會,構(gòu)建和諧社會,具有重大和深遠(yuǎn)的法治發(fā)展意義”。
“公共利益”,物權(quán)法中最需澄清的公權(quán)切口
物權(quán)法第42條第一款是個引人注目的條款,原因在于它十分鮮明地給征收、征用加了一把“公共利益”的鎖。但一個更現(xiàn)實的問題是:“公共利益存在嗎?如果存在,它是什么?”這其實也是湖南省高級人民法院院長江必新等在其《論公共利益》一文中開篇即提到的問題,我們看看他們給出了怎樣的標(biāo)準(zhǔn):
“對公共利益是否客觀存在的追問和證實,有非常重大的意義:第一,它說明了通過多數(shù)決策規(guī)則可以確認(rèn)公共利益是的確存在的,只不過它的存在是隨著時代的不同和人民選擇的不同,而有所變化而已……第二,國家并沒有天然壟斷公共利益,公共利益的代表主體,雖然在法律上主要假設(shè)為國家,但是,個人和集團(tuán)在一定的條件下也代表著公共利益……第三,既然公共利益是一個不同的以追求自己效用最大化的利益群體(國家、集體和個人)之間博弈的結(jié)果,又由于國家、集體和個人都可以代表公共利益,這意味著各種利益存在相互轉(zhuǎn)化的可能性……
公共利益‘公共性’的形式特征是開放性或不確定性,而不是受益者的多寡,這取決于公共利益‘公共性’的實質(zhì)特征:公益的品質(zhì)……一個利益之所以成為公益,是因為它與人類的生存有密切關(guān)系,與人類生活基本要素相關(guān),但是不是與人類生存有關(guān)的都是公益。居于以上標(biāo)準(zhǔn),我們認(rèn)為,公益從品質(zhì)上看,包括以下五個方面:①涉及社會文化、風(fēng)俗、習(xí)慣和道德等公益;②保護(hù)某些私益(自由、生命和健康)的公益;③國家任務(wù)形成的公益(發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境和公共服務(wù));④立國價值與原則形成的公益(法治、民主和基本人權(quán));⑤不確定少數(shù)人的值得保護(hù)的私益形成的公益。值得注意的是,從形式特征上看,除⑤是符合不確定少數(shù)人特征外,其他都是不確定多數(shù)人受益的”。
讓拆遷在物權(quán)法的監(jiān)督下合法進(jìn)行
房屋拆遷工作可謂是各地城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要載體。近年來,為加快城市建設(shè)步伐,各地都在不斷加大拆遷力度。但與此同時,在城市房屋拆遷過程中也暴露出來了諸多問題,尤其是如何有效保護(hù)被拆遷人的權(quán)益問題,更是引起了社會各界的關(guān)注。對此,湖南省高級人民法院院長江必新等在《論城市房屋被拆遷人權(quán)益保護(hù)機(jī)制的完善》一文中認(rèn)為:
“物權(quán)法對拆遷的重新定位為調(diào)整《城市房屋拆遷管理條例》提供了法律依據(jù),也為解決現(xiàn)行城市房屋拆遷中被拆遷人權(quán)益保護(hù)的癥結(jié)揭示了制度拓展的空間,體現(xiàn)了物權(quán)立法對社會熱議的拆遷問題的及時回應(yīng),具有重大意義:1、使城市的拆遷行為符合憲法、立法法的規(guī)定……2、理清了民事行為與行政行為的關(guān)系……3、有利于被拆遷人合法權(quán)益的保護(hù)……
被拆遷人權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵在于對行政權(quán)力的調(diào)控和平衡特殊利益集團(tuán)與被拆遷人的利益。因此,保護(hù)被拆遷人的權(quán)益首先要完善城市房屋拆遷立法,從宏觀上理順城市房屋拆遷法律關(guān)系,將行政權(quán)力置于有效調(diào)控和監(jiān)督之下,讓司法機(jī)關(guān)在維護(hù)被拆遷人權(quán)益方面有所作為,同時在立法中加強(qiáng)對被拆遷人權(quán)益的保護(hù);其次,行政機(jī)關(guān)在對城市房屋拆遷進(jìn)行管理的過程中要嚴(yán)格依法行政、合理行政,保證行政權(quán)力的正當(dāng)行使從而規(guī)范拆遷人的拆遷行為并體現(xiàn)行政權(quán)力的公共性”。